В статье рассматривается публичная администрация как инструмент управления обществом. Определено, что, как и у любого другого инструмента, у публичной администрации есть своя область и способ применения, при которых оно будет эффективным. Эффективность в данном контексте понимается и как полезность для общества, соответствие затраченных ресурсов полученным результатам и успех в достижении целей, поставленных перед государством. При этом, эффективность является одним из принципов, на которых зиждется публичная администрация. Обосновано, что исследование специфики и толкования принципов публичной администрации обусловливает в определенной степени формирование единого Европейского административного пространства.
Ключевые слова: принципы права, публичная администрация, эффективное управление, Европейское прецедентное право, Европейское административное пространство.
Наука «Публичная администрация» изучает совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции, а также собственно их административную деятельность, осуществляемую в публичных интересах [1]. То есть, она изучает не только материальную, но и техническую сторону процесса управления.
В данной связи можно согласиться с высказыванием одного из основателей науки «Публичная администрация» Маршалла Димока о том, что «знания техники управления позволяют администратору успешно осуществлять свои задачи» [2].
Очевидно, что не технические знания лежат в основе этой науки. Как и любая другая общественная отрасль знаний, наука публичной администрации имеет свои постулаты, отправные точки, которые и формируют ее сущность.
Управление обществом — важнейшая задача государства, при этом государство в лице органов и должностных лиц для достижения данной задачи должно действовать эффективно [3]. Для этого необходимо определить не только понятие эффективного управления и критерии, которые лежат в его основе, но и понятие и требования к субъекту управления — публичной администрации, которая должна справляться с этой задачей. Принципы же как основные элементы формируют соответствующие права и обязанности взаимодействующих субъектов, содержание которых разъясняет, как конкретный принцип может быть применен к субъекту (деятельности) административно-правовых отношений [4].
Принципы представляют собой не только совокупность абстрактных идей, основанных на доброй воле, они встроены в институты и административные процедуры публичной администрации на всех уровнях. Служащие публичной сферы обязаны соответствовать этим принципам, которые в свою очередь охраняются независимыми контролирующими органами, системой правосудия и силой государственного принуждения.
Не вызывает сомнений существование множества принципов, лежащих в основе деятельности публичной администрации. Следует отметить, что некоторые из них приняты многими государствами, в то время как ряд принципов концентрирует в себе результаты судебной практики лишь одной страны. Тем не менее, в странах Европейского союза принципы могут быть сгруппированы следующим образом:
- Надежность и предсказуемость (принцип правовой определенности);
- Открытость и прозрачность;
- Подотчетность;
- Полезность и эффективность.
Далее мы рассмотрим цели и составные части каждого из перечисленных принципов.
Целью принципа правовой определенности [5] является ликвидация административного произвола при осуществлении публичных полномочий: совершении административных действий и принятии административных актов. Сущность этого принципа состоит в защите граждан от угроз, исходящих из закона, либо обусловленных ненадежностью или правовыми рисками, связанными с законом. Также данный принцип может быть выражен в отсутствии ретроактивности закона [6], доступности и предсказуемости закона, его унифицированного понимания.
Надежность и предсказуемость как стороны мультифункционального принципа верховенства закона, выражают его сущность: публичная администрация должна исполнять свои обязательства в соответствии с законом. Безусловно способствовать этому должна нормативно установленная компетенция публичной администрации, которая действует исключительно в соответствии со своей юрисдикцией и несет ответственность за свою административную деятельность.
Профессионализм, своевременность и беспристрастность также являются компонентами надежности публичной администрации. Стандарты деятельности публичных служащих раскрывают и связывают эти понятия [7].
Открытость публичной администрации означает ее доступность для исследования исходя из многообразия аспектов и точек зрения, а ее прозрачность при детальном изучении предполагает удобство и понятность для целей контроля и надзора. Необходимо подчеркнуть, что прозрачность представляет собой качество, характеризуемое ясностью, очевидностью, понятностью, несомненностью и отсутствием двусмысленности [8].
Говоря об открытости, стоит упомянуть исключения в виде персональной информации, не подлежащей раскрытию третьим лицам, а также информации, связанной с вопросами национальной безопасности.
В остальном, открытость и прозрачность служит с одной стороны защите публичного интереса от неэффективного управления и коррупции, а с другой — защите частных прав, посредством предоставления информации о процедуре обжалования, и наличия обязательной мотивировочной части в каждом административном решении затрагивающим права и обязанности частных лиц.
Административные действия должны быть обоснованными и совершены надлежащим компетентным органом. Публичные регистры должны быть доступны общественности. Уполномоченные лица обязаны идентифицировать себя при осуществлении полномочий. Гражданские служащие должны соблюдать ограничения по извлечению прибыли в результате частной деятельности, сведения о которой должны быть ими своевременно раскрыты. Особенно важной формой реализации принципа открытости является обязательство публичных лиц обосновывать свои решения письменно, что предполагает последовательное изложение юридических фактов, сопровождение их обоснованным толкованием, которое мотивирует к принятию определенного решения должностным лицом.
Публичное лицо или орган обязан объяснять и обосновывать свои действия другому — вот суть принципа подотчетности [9]. В контексте административного права это означает что орган публичной администрации в ответе за его деятельность перед другими субъектами права, в том числе судебными органами.
Принцип подотчетности также означает что ни один публичный орган не может быть освобожден от изучения его деятельности и пересмотра его решений.
Данный принцип может быть реализован посредством множества различных правовых механизмов: среди прочих включая судебный пересмотр, жалобу в вышестоящий административный орган, расследование омбудсмена, инспекцию специальной палатой или комиссией, парламентское расследование.
Подотчетность выполняет роль индикатора для принципов верховенства закона, открытости, прозрачности, беспристрастности и равенства. Также принцип подотчетности гарантирует реализацию правовых ценностей, таких как эффективность, полезность, надежность и предсказуемость публичной администрации.
Структура рассматриваемого принципа представляет собой комплекс формальных административных процедур, среди которых особое место занимают процедуры надзора.
Процедуры надзора позволяют реализовать принцип подотчетности публичной администрации, убедиться, что административные органы осуществляют свои полномочия надлежащим образом в соответствии с законом, соблюдая предписанные процедуры [10].
Поскольку государство стало производителем и поставщиком публичных услуг, идеи о продуктивности стали частью науки публичной администрации. В связи с чем, определение полезности и эффективности деятельности публичной администрации в сфере предоставления публичных услуг обществу в настоящее время является предметом тщательного исследования [11].
Полезность можно характеризовать как управленческий принцип, заключающийся в поддержании правильного соотношения между используемыми ресурсами и получаемыми результатами.
Что же касается эффективности, то она, прежде всего характеризуется тем, что деятельность публичной администрации успешна в достижении поставленных правительством целей и разрешении публичных проблем в рамках своей компетенции.
Европейское прецедентное право также дает несколько иное толкование принципу, в частности, в контексте применения директив и регламентов [12]. Решение по делу Еврокомиссии против Бельгии обязало несколько стран изменить некоторые из их административных структур и процедур принятия решения в целях более эффективного применения Европейского законодательства и взаимодействия институтов Евросоюза.
Рассмотренные принципы, их компоненты, стандарты поведения государственных служащих в их взаимосвязи и при несомненных позитивных результатах деятельности Европейского суда правосудия способствуют формированию в Евросоюзе единого европейского административного пространства.
Литература:
1. Штатина М. А. Административное право зарубежных стран. — М.: Спарк, 2003. С. 31.
2. Marshall E Dimock. Public administration. R. S. R.Hutchison (1958)
3. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование. Дисс. …д.ю.н., М., 2010.; Ястребов О. А. Государственное унитарное предприятие как субъект административного права. Дисс. …к.ю.н., М., 2007 и др..
4. Шмелев И. В. Доктрина хорошей администрации: элементы и их содержание на примере стран Европейского Союза//Правовая инициатива, 2014, № 3.
5. http://www.ccr.ro/ccrold/publications/buletin/8/predescuen.pdf
6. Mihai Constantinescu, Radu Mareş, «Principle of nonretroactivity of the law in case of decisions of the Constitutional Court», Dreptulno. 11/1999, p. 82
7. Шмелев И. В. Доктрина эффективного государственного управления: элементы и содержание на примере стран ЕС//Молодой ученый № 16 (75). 2014. С. 313–314.
8. C-110/03 Belgium v. Commission, 2005, ECR I-2801, point 44. См. также http://www.iusinfo.hr/EUCaseLaws/TOC.aspx?Src=O66n7GcUZnWhsePAVaWVLqPxKG4KbTeN %2FMRoHSVMvyzs51iqueVAhDPp9ioRAm8vrvdTBevwJadNMaSUBFSYr1a7rJ %2BHG2VJ
9. http://ec.europa.eu/justice/policies/privacy/docs/wpdocs/2010/wp173_en.pdf
11. http://www.gdn.int/html/page2.php?MID=3&SID=24&SSID=5&SCID=7. См. также http://www.pwc.com/en_GX/gx/psrc/pdf/the_road_ahead_for_public_service_delivery.pdf
12. Европейский суд правосудия, дело № 68/81, Commission v. Belgium (1982). http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:1982:075:FULL&from=EN
