В современной смешанной экономике, где система государственных закупок играет одну из первостепенных ролей, необходимость совершенствования механизмов организации и проведения торгов приобрела особую актуальность. В настоящей работе проанализированы коррупционные составляющие государственных закупок, наиболее коррумпированные виды торгов и сферы госзаказа. Внесены предложения по определению мероприятий, направленных на устранение недостатков в системе конкурсных закупок.
Ключевые слова: коррупция, государственные закупки, конкурсы, аукционы, котировки, торги, конкуренция.
В России показатели государственных закупок достигают 20 % ВВП [12]. Таким образом, исследование тендерной деятельности в сфере госзакупок имеет ярко выраженную практическую направленность, так как в данном случае речь идёт не о каких-либо призрачных эконмических законах и схемах, но о реальных бюджетных деньгах. Деньгах, часть которых расходуется не по назначению: ни для кого не секрет, что именно государственные закупки являются одной из наиболее коррупционных сфер. Актуальность настоящего исследования обусловлена ещё и тем, что на данный момент современная российская система госзакупок находится на очередном этапе трансформации в связи с вступлением в силу с 1 января 2014 г. Федерального закона N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Международная организация по борьбе с коррупцией Transparency International каждый год рассчитывает для большого списка стран так называемый индекс восприятия коррупции (ИВК), представляющий собой рейтинг стран мира. Основная суть индекса — отразить уровень восприятия коррупции предпринимателями, экспертами и аналитиками. Таким образом, индекс основан на данных, собранных в результате нескольких независимых опросов экспертных и заинтересованных лиц. Индекс измеряется по шкале от 0 до 10, где 0 — самый высокий уровень коррумпированности, а 10 — самый низкий.
Данный индекс также рассчитан для Российской Федерации. В 2013 году Россия заняла 12 место в мире среди 175 стран с результатом 2,8 балла [13], что является лучшим результатом за последние годы. Однако 2014 год принёс уже только 136 место, и это несмотря на переход на Контрактную систему, призванную побороть коррупцию. И хотя многие эксперты считают, что ИВК не соответствует действительности из-за субъективной методики расчёта и игнорировании скрытых форм коррупции (которые зачастую превышают явные), и даже называют индекс «самосбывающимся пророчеством», его можно использовать для осознания ситуации в общих чертах (тем более что более 50 % коррупционной составляющей приходится именно на госзакупки), а также для сравнения уровня коррупции среди других стран.
Рис. 1. Индекс восприятия коррупции в РФ в 2004–2014 гг.
По графику ИВК в Российской Федерации (рис. 1) можно сказать, что в начале 2000-х у нас наметилась определённая динамика усугубления коррупции, наихудшие показатели приходятся на 2008 и 2010 года. [13] Т. е. реформы 2005–2006 годов не привели ни к каким положительным результатам в этой сфере. Правда, начиная с 2010 года, виден резкий скачок вверх, приведший к тому же уровню. Говоря о госзакупках, это может быть обусловлено введением системы электронных торгов, более открытой и легко контролируемой, чем процедуры на бумаге. Плюс добавляется и общемировая тенденция: с 2008 года коррупционная составляющая усугубилась в виду ряда причин, в числе которых может значиться финансовый кризис, повлекший развитие неформальных систем экономических отношений в обход формальных норм и правил.
Хотя ФАС (Федеральная Антимонопольная Служба) категорически не согласна с результатами исследования компании «Transparency International» и активно отстаивает свою позицию относительно того, что введение 94-ФЗ позволило существенно снизить уровень коррупции. Но мы убедились, что это не так. В каком-то смысле, показатели даже испортились и вернулись к уровню дореформенных показателей. Тем не менее, не стоит забывать, что коррупция не может быть полностью «подсчитана». Даже повсеместно используемый ИВК основан, в основном, на субъективных опросах. А то, что увеличилось количество жалоб, может быть основано на формировании антикоррупционного правосознания граждан. Из объективных свидетельств наличия коррупционной составляющей существуют низкое значение среднего количества заявок на торгах, высокая доля контрактов с единственным поставщиком, и большое число несостоявшихся торгов.
Проблема коррумпированности государственных структур существует и признается. Именно борьба с коррупцией была одной из главных целей принятия 94-ФЗ. Максимальная унификация процедур, ограничение свободы действий заказчика, прозрачность закупок — очень эффективные в теории — на практике не смогли себя проявить. Коррупция не только не уменьшилась, но даже ещё больше увеличилась, причём большая её часть трансформировалась в скрытые, «латентные» формы на разных этапах закупочного цикла (как пример, излишняя детализация ТЗ и сговор поставщиков). Можно сказать, что закон лишь изменил методы создания и воплощения коррупционных схем, но не искоренил их вовсе.
В доказательство вышенаписанному НИУ-ВШЭ был проведен опрос среди 957 фирм — участников государственных тендеров. По результатам данного опроса, процент «откатов» в послереформенное время увеличился в среднем на 7 %. [14]
Почему же так произошло? Вопрос в направленности самого закона, целей, на достижение которых и направлен закон. При принятии 94-ФЗ разработчики учитывали проблемы участия «своих» поставщиков, коррумпированности и барьеров для участия малого и среднего бизнеса в государственных закупках. Поэтому стоимостной лимит, выше которого проведение торгов стало обязательным, был существенно занижен (2005–2006 гг. — 60 000 руб., 2007–2011–100 000, с 2012 для некоторых категорий государственных заказчиков– 400 000 рублей). К тому же такие прямые закупки разрешено проводить только раз в квартал. При том, что в международной практике этот ценовой порог на порядок выше (например, в Германии порядка 2 млн. в рублёвом эквиваленте). Таким образом, издержки участия выросли, а существенные успехи в решении проблемы коррупции так и не появились. Также на практике выясняется, что условия для участия малого и среднего бизнеса не были созданы: не была учтена невозможность покрытия малыми предприятиями наравне с крупными всех издержек участия. Таким образом, право на выполнение государственных заказов еще больше закрепилось за крупными компаниями, что в очередной раз «подавляет» развитие малого и среднего бизнеса в России.
Остроту проблем при проведении государственных тендеров подтверждает динамика роста поступающих и рассмотренных жалоб (представлена на рис. 2) Сложно сказать, связанно ли такое активное увеличение обоих показателей с усугублением коррупции или же с более активной позицией участников торгов.
Рис. 2. Динамика количества жалоб, направленных участниками торгов, и выявленных нарушений в России (в процентах к 2008 году)
Наиболее подвержены различным видам коррупции котировки, на втором месте — конкурсы. Котировки наиболее уязвимы в том смысле, что здесь существует два варианта сговора: сговор между заказчиком и компанией, сговор между компаниями. В связке «заказчик-компания», заказчик может выставить такие требования, соответствовать которым будет только необходимая и конкретная для него компания. В связке «компания-компания» сговор происходит между компаниями, когда назначается в несколько раз завышенная стоимость работ, что влияет на определение котировок. В дальнейшем, завышенная стоимость работ осваивается, в нее заведомо включены суммы «откатов». Аналогично конкурсы являются уязвимым механизмом выбора поставщика/подрядчика. Аукционы, как предполагалось разработчиками, самые «объективные» и «легко контролируемые» виды торгов, тоже имеют свою долю (8 %) в общей массе ввиду сочетания двух факторов: отсутствия альтернатив электронным аукционам и само несовершенство данного механизма. Остальные данные представлены на рис. 3.
Рис. 3. Наиболее активные коррупционные действия по видам торгов
Как видно из приведенной диаграммы, наименее коррумпированы электронные аукционы. Но если рассматривать уровень коррупции в тендерах в разрезе по отраслям, то становиться понятным, что реальная коррупция процветает именно в аукционах и конкурсах, т. к. наибольший уровень коррупции в строительстве и дорожных ремонтах и услугах, помноженный на наибольший объем этих тендеров дает просто огромные цифры (см. рис. 4)
Естественно, реально коррупционную составляющую рассчитать нельзя. Все это субъективные данные, получаемые различными анонимными опросами. По официальным данным (вероятно, это данные выявленных нарушений), объем коррупции составляет около 10 %, а по неофициальным — около 50 % от объемов всех государственных тендеров. [9] В абсолютном выражении это от 1,2 до 6 трлн. рублей.
Рис. 4. Самые коррумпированные сферы госзаказа в России
И все же главный недостаток тендеров, это практическая невозможность закупки товаров у непосредственного производителя. Во-первых, очень редко поводятся тендеры по закупке товаров только одного наименования, во-вторых, условия обеспечения тендера и условия оплаты после поставки товара не позволяют производителям принять участие в тендере. Далеко не каждый производитель может позволить себе заморозить оборотные средства. Так что основная масса тендеров проводятся среди фирм-посредников. Более того, сейчас существует большое количество фирм, сделавшим своим бизнесом именно участие в торгах. Демпингуя, или входя в сговор или с заказчиком, или даже с производителем, такие фирмы в свою очередь ищут выгодного для себя поставщика. Таким образом, тендеры могут «кормить» целую цепочку посредников.
Подводя итоги, стоит сказать, что, хотя идеальной системы государственных закупок существовать не может, нельзя оставлять попытки максимально приблизиться к «идеалу». Ныне действующий 44-ФЗ является несомненным шагом вперёд в организации торгов: расширен контроль, отменена возможность «четвёртого квартала», введены квалификационные требования, обоснование закупок, разработан антидемпинговый механизм и т. п. Однако насколько принятые изменения будут эффективными, покажет только время.
Литература:
1. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
2. Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»
3. Федеральный закон № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции»
4. Астахова А. Проблемы государственного покупателя. Экспертный портал «Открытая экономика» — OPEC.ru, 23.04.2010
5. Кузьминов Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате. ГУ-ВШЭ, 2002
6. Смирнов В. И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. М.: ГУ ИМЭИ, 2006
7. Консультант Плюс — законодательство РФ, кодексы и законы в последней редакции — http://www.consultant.ru
8. Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг — http://zakupki.gov.ru
9. Официальный сайт «Единые Торговые Системы» — http://www.erus.ru/public.cms/?eid=4669175
10. Портал о государственных закупках Про-госзаказ.ру — http://www.pro-goszakaz.ru
11. Федеральная антимонопольная служба — http://fas.gov.ru
12. Интернет издание о финансовой жизни страны — http://bujet.ru/article/247740.php
13. Официальный сайт Transparency International — http://www.transparency.org.ru
14. http://www.hse.ru/data/2010/02/24/1233015864/HSE-23feb.pdf - Система госзакупок: на пути к новому качеству, доклад НИУ-ВШЭ, 2009.
