Специалисты рассматривают экологическую экспертизу как важный правовой инструмент, который позволяет предотвратить причинение вреда окружающей среде. Фактически государственная экологическая экспертиза наиболее эффективно реализует потенциал средств построения правового государства и наиболее полно обеспечивает право человека на благоприятную окружающую среду.
Ключевые слова: экологическая экспертиза, правовое регулирование, международные акты.
Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности действующим в области охраны окружающей среды требованиям. Она представляет собой важнейший правовой инструмент в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. Наряду с нормированием, лицензированием, сертификацией, аудитом, — экологическая экспертиза реализует функцию экологического контроля, выступая гарантом соблюдения правовых предписаний. Однако в отличие, например, от экологического аудита она осуществляется до начала экологически вредной деятельности и поэтому играет предупредительную функцию, а в отличие от экологического контроля полностью лишена карательной функции.
Экологическая экспертиза является одним из видов экспертиз, необходимых для получения итогового разрешения на осуществление намечаемой хозяйственной деятельности. В этом смысле она сосуществует с санитарно-эпидемиологической, противопожарной, историко-культурной и иными видами экспертиз, с которыми сталкиваются субъекты хозяйственной деятельности при согласовании документации, обосновывающей такую деятельность и необходимой для принятия решения компетентными органами власти о разрешении ее осуществления. Вместе с тем экологическая экспертиза является наиболее важной.
Во-первых, это связано с особой значимостью вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды.
Во-вторых, экологическая экспертиза проводится на завершающей стадии согласований планируемой деятельности и с позиции действующего законодательства должна комплексно оценивать все вопросы, связанные с воздействием на окружающую среду, в том числе и рассмотренные ранее в ходе проведения иных экспертиз.
В-третьих, экологическая экспертиза представляет собой не простую административную процедуру согласований специально уполномоченным органом власти. Это комплексная система взаимодействий общественных организаций (объединений), независимых экспертов, органов государственной власти и иных заинтересованных лиц. Здесь сочетаются научно-исследовательская деятельность компетентных экспертов и управленческая деятельность уполномоченных органов государственной власти.
И наконец, правовое регулирование экологической экспертизы представлено в весьма масштабном виде, что требует к себе должного внимания и обусловливает ее важность [1].
Экологическая экспертиза подразумевает определение соответствия документации и документов, которые обосновывают планируемую хозяйственную и другую деятельность, экологическим требованиям, определенным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется международными документами и нормативными правовыми актами РФ.
Международные акты подлежат применению при проведении экологической экспертизы в том случае, если российские акты содержат нормы, противоречащие международным нормам, или какие-либо отношения не урегулированы внутренним законодательством страны.
В области охраны окружающей среды действует достаточно большой круг международных актов, положения которых следует учитывать при проведении экологической экспертизы. Среди них:
1. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсаар, Иран, 1971 г.);
2. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (г. Эспо, 1991г.);
3. Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (1971 г.);
4. Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.);
5. Стокгольмская декларация по проблемам окружающей человека среды (1972 г.);
6. Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.);
7. Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (XEJIКОМ) (Хельсинки, 1974 г.);
8. Всемирная хартия природы (1982 г.);
9. Договор о безъядерной зоне южной части Тихого океана (Договор Раротонга) (1985 г.);
10. Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.);
11. Директива 85/337/ЕЕС от 27 июня 1985 года, касающаяся оценки воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду;
12. Европейская хартия по окружающей среде и охране здоровья (Франкфурт, 1989 г.) и другие.
Следует отметить наиболее важный документ международного характера — Международную конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте [2]. Указанный акт закрепил обязанности официальных лиц и права общественности при осуществлении деятельности, направленной на оценку неблагоприятного воздействия на среду обитания и население другой страны.
Указанная Конвенция содержит Перечень видов экологически опасной деятельности и соответствующих объектов государственной экологической экспертизы, а также общие критерии, помогающие в определении экологически значимых видов деятельности, не включенных в перечень, требования к документации об оценке воздействия на окружающую среду, предъявляемые на государственную экологическую экспертизу, процедуру запроса о планируемой деятельности, рекомендации по послепроектному анализу и арбитражу, а также элементам двухстороннего и многостороннего сотрудничества государств в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.
Необходимо отметить еще один важный международный документ в рассматриваемой сфере — Директиву ЕЭС № 337/85 «Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду». В данном документе обозначены базовые принципы экологической оценки, установлена обязанность по информированию населения, а также предусматрено активное участие населения при проведении экологической экспертизы.
В России в настоящее время правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется в первую очередь нормами Федерального закона «Об охране окружающей среды» [3], Федерального закона «Об экологической экспертизе», а также рядом подзаконных нормативных документов, в частности Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы [4], а также Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору исполнения государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня [5].
Основным документом, регулирующим проведение экологической экспертизы в России, является Федеральный закон «Об экологической экспертизе», в ст. 3 которого законодатель определил девять основных принципов:
1. презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
2. обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
3. комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
4. обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
5. достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
6. независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
7. научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
8. гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
9. ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Сформулированные законодателем принципы экологической экспертизы представляют собой основу для всей системы права в рассматриваемой сфере. Они являются выражением сути и цели проведения экологической экспертизы, базы ее правового регулирования и осуществления.
Рассматриваемый закон, кроме перечисленных принципов, закрепляет официальное определение экологической экспертизы и виды экологической экспертизы, в нем перечисляются полномочия Президента РФ, органов государственной власти и местного самоуправления, а также права граждан и общественных организация при проведении экологической экспертизы.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» имеет один серьезный пробел в правовом регулировании. Он не регулирует отношения, связанные с оценкой воздействия на окружающую среду. Следует отметить, что указанные отношения очень схожи с отношениями по проведению экологической экспертизы. В связи с этим целесообразно было бы включить в закон нормы об оценке воздействия, поместив их в отдельный раздел.
Федеральные законы формируют базу законодательства, регулирующего отношения по экологической экспертизе, но фактически не являются законами прямого действия, т. к. для их правоприменения необходимо обращаться к конкретизирующим и дополняющим их подзаконным нормативным и правовым актам.
Специальные нормы об экологической экспертизе могут содержаться также в отраслевых законодательных актах об охране и использовании отдельных видов природных ресурсов. В частности, в нормах Федерального закона «О животном мире» [6], Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» [7], Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [8], Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» [9], Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» [10].
Так, например, в ст. 20 ФЗ «О животном мире» говорится о том, что обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.
Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.
Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Закон «О животном мире» был принят до вступления в действие Федерального закона «Об экологической экспертизе», в данном отраслевом законе не уточняется к какому уровню экологической экспертизы (федеральному или региональному) относятся указанные в нем объекты, что, несомненно, вызывает трудности правоприменения. Аналогичные вопросы возникают и в отношении объектов экспертизы, закрепленных в иных отраслевых законах.
Таким образом, законодательство об экологической экспертизе в Российской Федерации не является строго систематизированным. Наличие такого массива разрозненных норм об экологической экспертизе при наличии единого специального Федерального закона «Об экологической экспертизе» не может идти на пользу практике правового регулирования, поскольку порождает правовые коллизии, пробелы и неясности.
Литература:
1. Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов [Текст] / А. К. Голиченков: учеб. пособие. — М.: Издательский дом «Городец», 2008. — С. 235. ISBN: 978–5-9584–0288–5.
2. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Заключена в г. Эспо 25.02.1991) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2.- М.: БЕК, 1996. С. 199–207. ISBN 5–85639–139-Х ISBN 3–406–41137–1. [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-поиск.системы «КонсультантПлюс».
3. Об охране окружающей среды: федер. закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 2. — Ст. 133; Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 11. — Ст. 1092.
4. Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы: постановление от 11.06.1996 № 698 // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 40. Ст. 4648.
5. Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня: приказ от 30.10.2008 № 283 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2009. — № 14.
6. О животном мире: федер. закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 17. — Ст. 1462; Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 19. — Ст. 2331.
7. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах: федер. закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 9. — Ст. 713; Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 52 (ч. I). — Ст. 6971.
8. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую: федер. закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 07.06.2013) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 52 (ч. 1). — Ст. 5276; Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 23. — Ст. 2866.
9. О континентальном шельфе Российской Федерации: федер. закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 49. — Ст. 4694; Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 6. — Ст. 566.
10. О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3833; Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 6. — Ст. 566
