Появление института административных комиссий было определено новым этапом развития отечественной государственности — в период становления и укрепления советской власти. Административные комиссии при местных органах власти, но только не в современной их интерпретации, так как на тот период данные органы не назывались как административные комиссии, стали образовываться после того, когда государственные органы Советского государства были созданы на территории всей страны. Именно тогда и были приняты первые нормативные акты, регламентирующие их деятельность.
Самым первым был Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 27 июля 1922 г., который утвердил «Положение о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» (далее — Положение 1922 г.) [20]. В п. 1 Положения 1922 г. Губернские в Уездные Исполнительные Комитеты и Президиумы их имели право издавать для населения своего района в пределах своей компетенции, обязательные постановления по предметам управления и охранения порядка, а также в развитие девствующих декретов и положений, со включением в эти постановления указаний на ответственность, налагаемую в административном порядке за их несоблюдение. Административный порядок регламентировался п. п. 7 и 8 указанного постановления, согласно которых в случае нарушения обязательного постановления составлял протокол, который подписывался уполномоченным на его составление должностным лицом, равным образом нарушителем и свидетелем.
В 1925 году был издан декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 6 апреля 1925 г., который принял постановление «О порядке издания волостными и районными исполнительными комитетами обязательных постановлений и о наложении ими административных взысканий» (далее — Постановление) [26]. Согласно п. 8 данного акта наблюдение за исполнением населением обязательных постановлений возлагалось на милицию и сельские советы.
На основании ст. 15 декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 6 апреля 1925 г. Народному Комиссариату Внутренних Дел совместно с Народным Комиссариатом Юстиции было поручено издать в двухнедельный срок инструкцию по применению настоящего Постановления. Однако спустя почти только год был принят Циркуляр Наркомюста РСФСР № 42, НКВД РСФСР № 70 от 26 февраля 1926 г. «О порядке издания волостными и районными исполнительными комитетами обязательных постановлений и о наложении ими административных взысканий» (далее — Циркуляр) [17].
Затем было утвержденное в 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР «Положение об издании исполнительными комитетами и городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» (далее — Положение 1926 г.) [25], которое по существу можно называть первой посылкой содержательного аспекта будущего Кодекса об административных правонарушениях РСФСР [15]. Согласно п. 21 данного Положения 1926 г., субъектами наложения административных взысканий в зависимости от вида местного Совета могли быть начальник областного (автономной области), губернского, окружного или уездного административного отдела или его заместитель; президиум городского Совета; начальник районного административного отделения или его заместитель — с утверждения районного исполнительного комитета. Членами таких органов могли быть, как правило, местные депутаты. С точки зрения некоторых современных исследователей, членство местных депутатов в таких органах, оценивается положительно [28, c. 21].
21 ноября 1927 года было принято постановление ВЦИК, СНК РСФСР, которое утвердило «Положение об издании волостными и районными исполнительными комитетами, городскими советами заштатных городов и сельскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» (далее — Положение 1927 г.) [23], в п. 13 которого было закреплено право в случае нарушения действующего обязательного постановления составлять протокол следующим субъектам: сотрудникам милиции; членами сельского совета; сельскими исполнителями; должностными лицами, которым это право предоставлено специальными узаконениями, как-то: должностными лицами санитарной, технической, торговой инспекций, пожарного надзора, инспекции труда, лесной стражи и т. п.
В современном понимании исследуемые нами органы государственной власти нашли свое прямое закрепление только лишь в 1931 году, когда постановлением ВЦИК, СНК РСФСР 30 марта было утверждено «Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» (далее — Положение 1931 г.) [24]. Таким образом, самое главное, что имеет существенное значение для темы нашего исследования, является то, что в указанном Положении содержится и интересующая нас правовая норма. Так, согласно п. 23 указанного нормативного акта для рассмотрения дел по нарушениям обязательных постановлений и наложению за их нарушение административных взысканий образуются комиссии. В состав комиссий входят: начальник соответствующего управления милиции или его заместитель в качестве председателя и члены административно-правовых секций советов или исполкомов, а где эти секции не образованы — члены соответствующих советов и исполкомов, в качестве членов комиссий. Вместе с тем подход законодателя, предусматривающий, что комиссии должны были возглавлять в общих случаях начальники милиций, свидетельствует о приоритете принудительного характера в деятельности такого рода комиссий.
В дальнейшем административные комиссии при исполкомах местных Советов депутатов трудящихся были предусмотрены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» [16]. Согласно положений абзаца 15 п. 13 данного указа штраф в качестве меры административного взыскания может налагаться комиссиями по борьбе с пьянством при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов — за нарушения, связанные с распитием спиртных напитков на производстве или пребыванием на работе в нетрезвом состоянии, и за нарушение правил торговли спиртными напитками. Таким образом, необходимо, на наш взгляд, констатировать, что этот акт имел существенное значение, поскольку явился исходным документом, на основании которого в дальнейшем определялся институт административных комиссий при местных Советах.
В 1961–1962 гг. указами Президиумов Верховных Советов союзных республик были утверждены специальные нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность административных комиссий. В РСФСР таким актом стало Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся и о порядке производства по делам об административных нарушениях, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. (далее — Указ) [22].
Анализируя данный нормативный акт, который существенно повлиял на формирование исследуемого института, следует отметить. Так, в частности, обращает на себя внимание то обстоятельство, что издание законов об административных комиссиях свидетельствовало об определенном повышении их статуса, поскольку административные комиссии были признаны основными органами, рассматривающими дела об административных проступках. Анализ законов об административных комиссиях при местных Советах депутатах трудящихся позволяет сделать ряд обобщений. Прежде всего, необходимо отметить, что административные комиссии входили в систему местных органов государственного управления. Они создавались при исполкомах районных (городских) Советов и были им подотчетны.
Главной задачей административных комиссий согласно ст. 2 Указа являлось «воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения прав, чести и достоинства граждан и соблюдения правил социалистического общежития». К лицу, совершившему административное нарушение, административные комиссии могли применять одно из следующих взысканий: а) предупреждение; б) штраф; в) иное взыскание, которое предусмотрено актом, устанавливающим ответственность за данный вид нарушения (ст. 4 Указа). Постановление административной комиссии о наложении административного взыскания могло быть отменено исполнительным комитетом Совета депутатов трудящихся, при котором состояла комиссия, что существенно отличает статус комиссий, функционирующих в настоящее время.
В дальнейшем в регулировании отдельных аспектов формирования и деятельности административных комиссий при местных Советах были внесены определенные коррективы, связанные среди прочего и с принятием новой Конституции СССР 1977 г. [14], которые нашли отражение в новом обобщающем законе — Кодексе об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 г. [15].
В связи с введением в действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 сентября 1982 года «Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов СССР об административных правонарушениях» [18] Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. утратил силу в связи с изданием Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1986 г. [19].
В этом законе институт административных комиссий нашел достаточно подробное регулирование. Анализируя соответствующие нормы КоАП РСФСР, отметим, в частности, что в перечне органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 194), административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов были названы в первую очередь. Согласно положений абзаца 1 ст. 195 КоАП РСФСР административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов решают все дела об административных правонарушениях, за исключением отнесенных в соответствии с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях к компетенции иных органов (должностных лиц). Подведомственность административным комиссиям дел об административных правонарушениях была определена в ст. 199 КоАП РСФСР.
До 1991 г. административные комиссии, являясь коллегиальными органами, занимали ведущее место среди органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, затрагивающих различные сферы хозяйственной, социально-культурной и административно-политической деятельности. Однако административная реформа, проводимая в нашей стране в период 1991–2001 гг., по своему отразилась на исследуемом нами институте. Сами комиссии собирались нерегулярно и довольно редко, а основная ее задача свелась к общей оценке работы [27]. Отсутствие должного внимания к административной реформе подтверждалось тем, что принимаемые в этот период нормативные правовые акты практически не регламентировали деятельность административных комиссий.
Принятый в 2001 году Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [3] в п. 4 ч. 2 ст. 22.1 закрепил, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В свете такого законодательного решения рядом субъектов РФ были приняты многочисленные нормативные акты [10]. Кроме того, например, только в г. Москве действуют Закон г. Москвы от 18.12.02 № 66 «О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в г. Москве» [6], Положение об административной комиссии по рассмотрению правонарушений в сфере учета, регистрации и использования объектов нежилого фонда, утв. постановлением Правительства Москвы от 27.08.2002 № 699 [21], Положение об административной комиссии при Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях, утв. постановлением правительства Москвы от 06.05.2003 № 322 [11] и т. д. Упомянутые комиссии (коллегиальные органы) в основном являлись негосударственными (или полугосударственными) и рассматривали дела об административных правонарушениях коллегиально.
Статьей 1.3 КоАП РФ определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Правовое регулирование вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Пунктом шестым указанной статьи установлен запрет на передачу данного полномочия органам местного самоуправления. При этом необходимо учитывать, что законодательство об административных правонарушениях, которое согласно Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, включает в себя не только нормы, устанавливающие административную ответственность за те или иные правонарушения, но и нормы, определяющие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Положения ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], в которых перечислены вопросы местного значения, также не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по образованию органов административной юрисдикции. Часть 2 ст. 22.1 КоАП РФ, установившая перечень субъектов региональной административной юрисдикции, не содержит указания на допустимость рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, органами административной юрисдикции, созданными на основании нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Как нами уже было отмечено, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ создание и деятельность административных комиссий и иных коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать указанную выше категорию дел, должны регулироваться только законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, системное толкование действующего законодательства свидетельствует о том, что создание и функционирование административных комиссий неразрывно связано с осуществлением функций субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности. Поэтому субъект Российской Федерации не может по своему усмотрению наделять органы местного самоуправления полномочием на создание административной комиссии и иного коллегиального органа, имеющих право привлечения к административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Исходя из изложенного Пленум Верховного Суда Российской Федерации в подп. «е» п. 18 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [12] обратил внимание судов на необходимость при проверке компетенции органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, учитывать, что субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности. Ранее определением Верховного Суда РФ от 01 декабря 2004 г. № 89-Г04–13 [13] было признано правомерным решение об удовлетворении заявления прокурора Тюменской области о признании недействующим Закона Тюменской области «Об административных комиссиях в Тюменской области» [9], так как нормы административного законодательства могут применяться лишь уполномоченными на то законом органами государственной власти, к которым органы местного самоуправления не относятся.
Вместе с тем положения ст. 132 Конституции Российской Федерации [1] и ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не исключают возможность наделения органов местного самоуправления на основании закона субъекта Российской Федерации государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по организационному обеспечению деятельности административной комиссии и иного коллегиального органа, образованного законом субъекта Российской Федерации для рассмотрения определенных категорий дел об административных правонарушениях
Для разрешения указанных противоречий Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ [5] глава 1 КоАП РФ была дополнена статьей 1.3.1. Согласно п. 5 ч. 1 указанной статьи к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях в настоящее время относится создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.
Однако, несмотря на все указанные нами законодательные новеллы, и на то, что все же административные комиссии сохранены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. в качестве органов административной юрисдикции, их полномочия ограничены по сравнению с КоАП РСФСР. Теперь они вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных исключительно законами субъектов РФ и в пределах полномочий, установленных этими законами, но не КоАП РФ. Со вступлением в силу нового КоАП РФ указанные комиссии утратили свой статус основного звена в системе административной юрисдикции и лишились права рассматривать дела об административных правонарушениях федерального значения. Кроме того, и правовой статус комиссий не определяется в КоАП РФ, в отличие от КоАП РСФСР.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.): по сост. на 21 июля 2014 г. // Российская газета. — 1993. — 25 декабря. — № 237.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ: по сост. на 04 ноября 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: по сост. на 24 ноября 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 1 (часть I). — Ст. 1.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: по сост. на 22 октября 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
5. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ: по сост. на 14 октября 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 1. — Ст. 1.
6. О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве: закон г. Москвы от 18 декабря 2002 г. № 66: по сост. на 13 июля 2005 г. // Ведомости Московской городской Думы. — 2003. — № 2. — Ст. 342.
7. О создании административной комиссии и утверждении Положения об административной комиссии городского округа Химки Московской области: постановление главы городского округа Химки МО от 18 октября 2007 г. № 1594 // Химкинские новости. — 2007. — № 79.
8. Об административных комиссиях в Тюменской области: закон Тюменской области от 28 декабря 2004 г. № 322: по сост. на 11 октября 2013 г. // Вестник Тюменской областной Думы. — 2004. — № 15. — Ч. 1. и др.
9. Об административных комиссиях в Тюменской области: закон Тюменской области от 7 октября 2002 г. № 71: по сост. на 26 декабря 2012 г. // [Электронный ресурс]. — Документ опубликован не был. — Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 05.11.2014). (утратил силу)
10. Об административных комиссиях Санкт-Петербурга: принят ЗС СПб 07 апреля 2004 г.: по сост. на 31 мая 2010 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. — 2004. — № 7–8.
11. Об утверждении Положения об административной комиссии при Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях: постановление Правительства Москвы от 06 мая 2003 г. № 322: по сост. на 04 марта 2014 г. // Вестник Мэра и Правительства Москвы. — 2002. — № 40.
12. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48: по сост. на 09 февраля 2012 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 2008. — № 1.
13. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 01 декабря 2004 г. № 89-Г04–13 [Электронный ресурс]. — Документ опубликован не был. — Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 05.11.2014).
14. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: принята Верховным Советом СССР 07 октября 1977 г.: по сост. на 14 марта 1990 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1977. — № 41. — С. 617. (утратила силу)
15. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: утвержден Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г.: по сост. на 20 марта 2001 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1984. — № 27. — Ст. 909. (утратил силу)
16. О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке: указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1961. — № 35. — Ст. 368. (утратил силу)
17. О порядке издания волостными и районными исполнительными комитетами обязательных постановлений и о наложении ими административных взысканий: циркуляр Наркомюста РСФСР № 42, НКВД РСФСР № 70 от 26 февраля 1926 г. // Сборник циркуляров Наркомюста РСФСР за 1922–1925 гг. — М., 1926. (утратил силу)
18. Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов СССР об административных правонарушениях: указ Президиума Верховного Совета СССР от 08 сентября 1982 г. № 7880-X // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1982. — № 37. — Ст. 698. (утратил силу)
19. Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РСФСР об административных правонарушениях: указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1986 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1986. — № 6. — Ст. 175. (утратил силу)
20. Об утверждении Положения о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке: декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 27 июля 1922 г. // Собрание узаконений РСФСР. — 1922. — № 48. — Ст. 603. (утратил силу)
21. Об утверждении Положения об административной комиссии по рассмотрению правонарушений в сфере учета, регистрации и использования объектов нежилого фонда: постановление Правительства Москвы от 27 августа 2002 г. № 699 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. — 2002. — № 40. (утратило силу)
22. Об утверждении Положения об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся и о порядке производства по делам об административных нарушениях: указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1961. — № 13. — Ст. 166. (утратил силу)
23. Об утверждении Положения об издании волостными и районными исполнительными комитетами, городскими советами заштатных городов и сельскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке: постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 21 ноября 1927 г.: по сост. на 07 мая 1928 г. // Собрание узаконений. — 1927. — № 120. — С. 812. (утратило силу)
24. Об утверждении Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке: постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. // Собрание узаконений РСФСР. — 1931. — № 17. — Ст. 186. (утратило силу)
25. Об утверждении Положения об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке: декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. // Собрание узаконений РСФСР. — 1926. — № 39. — Ст. 304. (утратил силу)
26. Об утверждении Постановления о порядке издания волостными и районными исполнительными комитетами обязательных постановлений и о наложении ими административных взысканий: декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 6 апреля 1925 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. — 1925. — № 93. (утратил силу)
27. Краснов М. От концепции 1991 года до сегодняшнего дня. Попытка инвентаризации // Российская юстиция. — М.: Юрид. лит., 2001. — № 11. — С. 2–6.
28. Пономарев К. А. Административные комиссии в муниципальных образованиях: проблемы правового регулирования и организации деятельности: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14 / К. А. Пономарев. — Ростов-на-Дону, 2011. — 27 c.
