КоАП РФ не закрепляет понятия административной комиссии, вследствие чего нечеткость правового регулирования деятельности административных комиссий на федеральном уровне приводит к разнообразию нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность административных комиссий на региональном уровне, и содержанию их правового статуса.
В большинстве субъектов Российской Федерации понятие административных комиссий по-разному закрепляется в специальных законах об административных комиссиях [4]. Определения административных комиссий, закрепленные в законах субъектов РФ, условно можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся определения, в которых находит отражение коллегиальный характер данных органов и определяется сфера их деятельности [7]. Во вторую группу входят определения, в которых уточняется характер подведомственности дел, рассматриваемых административными комиссиями, и уровень их правового регулирования [8]. Например, закон Тюменской области от 28 декабря 2004 г. № 322 «Об административных комиссиях в Тюменской области» [9] в ст. 1 следующим образом трактует понятие административных комиссий, понимая под ними постоянно действующие коллегиальные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные к их компетенции законами Тюменской области.
Нередки случаи, когда определения административных комиссий даются в законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комиссий [11], а также в региональных законах об административных правонарушениях [12].
Что касается исследования теоретических аспектов представленного в работе института, то достаточно большое внимание его понятийному аппарату уделялось в период функционирования советской государственности. В связи с этим следует констатировать, значительное количество ученых советского периода выделяли следующие определения административных комиссий.
Ф. С. Разаренов, Л. М. Розин указывали на два основных направления деятельности административных комиссий: «административные комиссии призваны рассматривать дела о нарушениях и налагать взыскания на граждан.» [23]. В то же время наложение взыскания представляет собой заключительную часть стадии рассмотрения дела.
А. П. Клюшниченко, А. П. Шергин понимали под административными комиссиями «специальные юрисдикционные органы коллегиального рассмотрения дел об административных проступках, образуемые при исполнительных комитетах местных Советов депутатов трудящихся» [15]. И. Н. Гоголев, А. П. Клюшниченко характеризовали административные комиссии как «специальные государственно-общественные юрисдикционные органы коллегиального рассмотрения дел об административных проступках, организуемые и состоящие при исполнительных комитетах местных Советов депутатов трудящихся» [14].
В. Д. Сорокин указывал, что «административные комиссии выступают в качестве основных органов, на которые возложено применение административных взысканий за нарушение правил, установленных нормативными актами Союза ССР и союзных республик» [24].
При этом, несмотря на то, что с момента опубликования указанных суждений прошло более 40, а то и более лет, они и в настоящее время не теряют своей актуальности. Этому подтверждение мы находим в многочисленных исследованиях посвященных института административных комиссий, в которых авторы вновь и вновь предпринимают попытки интерпретировать каждый по своему понятие административной комиссии.
Так, А. А. Макарцев, И. А. Нестеренко условно разделяют определения административных комиссий, закрепленных в законах субъектов Российской Федерации, на несколько групп: определения, в которых находит отражение коллегиальный характер данных органов и определяется сфера их деятельности; определения, в которых определяется также характер подведомственности дел, рассматриваемых административными комиссиями, и уровень их правового регулирования [21].
О. А. Лакаев определяет понятие «коллегиальных органов административной юрисдикции как предусмотренных нормами административно-деликтного права органов, в которых дела об административных правонарушениях рассматриваются и разрешаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих процессуальных актов большинством голосов» [17]. Представляется спорным включение в определение двух тождественных понятий: «рассмотрение» и «разрешение», что порождает необходимость уточнения содержания деятельности административных комиссий.
К. А. Пономарев под административной комиссией муниципального образования понимает постоянно действующий коллегиальный орган административной юрисдикции, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных на территории муниципального образования, в соответствии со своей подведомственностью, определяемой в законодательстве субъекта Российской Федерации [22]. На наш, взгляд, не совсем корректным представляется закрепление К. А. Пономарев полномочий административных комиссий на территории определенного муниципального образования. Действующим законодательством не исключается возможность существования административных комиссий, чьи юрисдикционные функции распространяются на территории нескольких муниципальных образований, либо, напротив, функционирования на территории одного муниципального образования нескольких административных комиссий.
Завершая исследование подходов к понятию административных комиссий, необходимо констатировать, что практически, сущность и содержание данного понятия на протяжении длительного периода времени деятельности указанных органов административной юрисдикции, практически не изменилась.
В связи с чем, на наш взгляд, считаем необходимым понимать под административными комиссиями постоянно действующие специальные органы административной юрисдикции, уполномоченные в пределах своей компетенции рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные к их компетенции, определяемой законодательством субъекта Российской Федерации.
Соглашаясь с позицией исследователей теоретических аспектов института административных комиссий, на наш взгляд, сформулированное выше нами понятие административных комиссий, необходимо закрепить в КоАП РФ, чтобы исключить различное трактование рассматриваемого понятия в законах субъектах Российской Федерации и соответственно возложение на них функций, не свойственных органам административной юрисдикции. В связи с этим по аналогии со ст. 5 УПК РФ [2], где закреплены основные понятия, используемые в настоящем Кодексе, необходимо дополнить главу 1 КоАП РФ ст. 1.9. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе, которая бы не только раскрывала сформулированное нами понятие административных комиссий, но и ряд других, толкование которых вызывает неоднозначное понимание как в теории административного права и административной деятельности, так и в правоприменительной практике органов административной юрисдикции.
Переходя к исследованию особенностей правового статуса административных комиссий, следует в первую очередь отметить, что до последнего времени в отечественном праве вопрос о статусе административных комиссий оставался неясным, что порождало немало сложностей в ходе применения регионального законодательства об административных правонарушениях [25].
В КоАП РФ административные комиссии упоминаются лишь в ст.ст. 1.3.1 и 22.1, согласно которых они являются одним из коллегиальных органов административной юрисдикции. При этом они не включены в перечень органов, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, и могут разрешать только дела о правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.
Законодательное регулирование деятельности административных комиссий в полном объеме отнесено к компетенции органов законодательной власти субъектов Федерации. Данное положение не противоречит ст. 72 Конституции РФ, которая закрепляет административное и административно-процессуальное законодательство в совместном ведении Федерации и ее субъектов.
В развитие данного конституционного положения в п. 2 ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [1] вопросы установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта.
Некоторые исследователи констатируют, что федеральное законодательство ограничивается определением лишь места административных комиссий в системе органов административной юрисдикции [16]. Уточнение их полномочий и организационной структуры происходит на региональном уровне. К сожалению, в настоящее время ни федеральное законодательство, ни законы субъектов РФ четко не определяют природу административных комиссий. Как отмечает Д. Н. Лукоянов, «…предоставление субъектам РФ возможности самостоятельно определять правовой статус административных комиссий влечет отсутствие единого подхода в данном вопросе…» [19].
Анализ правовой природы административных комиссий показывает, что в ее основе лежит правоохранительная функция государства, реализуемая путем осуществления государственных полномочий [20]. Следовательно, полномочия, связанные с созданием административных комиссий, являются по своей сути государственными полномочиями, а сами комиссии — это государственные органы субъектов РФ. В связи с этим тезис о двойственной природе административных комиссий и возможности передачи государственных полномочий по формированию и регулированию деятельности административных комиссий на уровень муниципалитетов, высказываемый рядом авторов, не является верным.
Таким образом, правовая природа действующих административных комиссий муниципальных образований основывается на законодательных положениях о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а административная юрисдикция является прерогативой федеральных и региональных органов государственной власти (ст. 12, 72 Конституции России, соответствующие положения КоАП РФ и других законов), и поэтому административные комиссии муниципальных образований выполняют государственную юрисдикционную функцию на основе делегирования соответствующих полномочий от органов государственной власти субъектов РФ — в этом и заключается суть ее правовой природы, определяющей правовой статус данных юрисдикционных органов.
Этот вывод находит подтверждение и в указанном нами ранее Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [3]. В пп. «е» абзаца четвертого п. 18 данного Постановления отмечается, что субъекты РФ не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности.
Только недавно в региональное административное законодательство стали вноситься изменения, конкретизирующие статус административных комиссий как государственных органов субъектов РФ. Так, в начале 2008 г. из Закона Новосибирской области «Об административных комиссиях в Новосибирской области» [13] было исключено положение, касающееся полномочия глав муниципальных образований по принятию положений об административных комиссиях соответствующего вида. В настоящее время они утверждаются губернатором Новосибирской области. Такой законодательный подход субъектов РФ, по мнению некоторых исследователей, уменьшил возможность влияния органов местного самоуправления на деятельность административных комиссий, и конкретизировало их статус как государственных органов субъекта Федерации [18].
Литература:
1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ: по сост. на 04 ноября 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ: по сост. на 24 ноября 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 52 (часть I). — Ст. 4921.
3. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48: по сост. на 09 февраля 2012 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 2008. — № 1.
4. Об административных комиссиях Республики Адыгея: закон Республики Адыгея от 9 января 2007 г. № 54 // [Электронный ресурс]. — Документ опубликован не был. — Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 05.11.2014).
5. Об административных комиссиях: закон Чувашской Республики от 30 мая 2003 г. № 17 // [Электронный ресурс]. — Документ опубликован не был. — Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 05.11.2014).
6. Об административных комиссиях в Оренбургской области: закон Оренбургской области от 6 сентября 2004 г. № 1453/231-III-ОЗ: по сост. 07 мая 2013 г. // Южный Урал. — 2004. — № 182. — С. 3–4.
7. Об административных комиссиях: закон Владимирской области от 30 декабря 2002 г. № 141-ОЗ: по сост. на 09 ноября 2011 г. // Владимирские ведомости. — 2003. — № 5
8. Об административных комиссиях в Новосибирской области: закон Новосибирской области от 17 марта 2003 года № 102-ОЗ: по сост. 03 мая 2012 г. // [Электронный ресурс]. — Документ опубликован не был. — Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 05.11.2014).
9. Об административных комиссиях в Тюменской области: закон Тюменской области от 28 декабря 2004 г. № 322: по сост. на 11 октября 2013 г. // Вестник Тюменской областной Думы. — 2004. — № 15. — Ч. 1.
10. О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Республики Татарстан по образованию и организации деятельности административных комиссий: закон Республики Татарстан от 30 декабря 2005 г. № 144-РТ: по сост. на 16 октября 2014 г. // Ведомости Государственного Совета Татарстана. — 2005. — № 12 (IV часть). — Ст. 1080.
11. О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях: закон Алтайского края от 10 марта 2009 г. № 12-ЗС: по сост. на 19 июня 2014 г. // Сборник законодательства Алтайского края. — 2009. — № 155. — Ч. 1. — С. 28.
12. Об административных правонарушениях на территории Воронежской области: закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г. № 74-ОЗ: по сост. на 30 октября 2014 г. // Коммуна. — 2004. — № 4.
13. О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об административных комиссиях в Новосибирской области: закон Новосибирской области от 28 марта 2008 г. // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. — 2008. — № 64.
14. Гоголев И. Н., Клюшниченко А. П. Административные комиссии, как правоохранительные формирования / И. Н. Гоголев, А. П. Клюшниченко // Труды Киевской высшей школы МВД СССР. — Киев: НИиРИО КВШ МВД СССР, 1973. — Вып. 7. — С. 224–245.
15. Клюшниченко А. П., Шергин А. П. Административные комиссии / А. П. Клюшниченко, А. П. Шергин. — М.: Юрид. лит., 1975. — 111 с.
16. Кузнецов Д. О. Административные комиссии в системе органов административной юрисдикции / Д. О. Кузнецов // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Воронеж, 1–2 июля 2011 г.). — Воронеж: Изд-во Воронеж. ин-та МВД России, 2011. — Ч. 1. — С. 148–154.
17. Лакаев О. А. Коллегиальные органы административной юрисдикции, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14 / О. А. Лакаев. — Саратов, 2008. — 27 с.
18. Лакаев О. А. Региональное нормативно-правовое регулирование организации и компетенции административных комиссий / О. А. Лакаев // Актуальные проблемы нормотворчества: Сборник статей (по материалам Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 10-летию Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Саратов, 6 октября 2009 г.). — Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратов. гос. академия права», 2010. — С. 173–176.
19. Лукоянов Д. Н. Правовой статус административных комиссий как органов административной юрисдикции / Д. Н. Лукоянов // Модернизация функций права и государства: традиции, установки, тенденции, перспективы: сборник материалов IX Международной научно-практической конференции (10–11 декабря 2011 года): в 3 т. — Кострома: КГУ им. Н. А. Некрасова, 2012. — Т. 3. — С. 140–145.
20. Макарцев А. А. О правовом статусе административных комиссий / А. А. Макарцев // Актуальные проблемы административной ответственности. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Омск, 27 февраля 2009 г.). — Омск: Изд-во Омск. юрид. ин-т, 2009. — С. 198–203.
21. Макарцев А. А., Нестеренко И. А. Организационно-правовой режим административных комиссий: теоретический и практический аспекты / А. А. Макарцев, И. А. Нестеренко // Право и политика. — М.: Nota Bene, 2009. — № 3 (111). — С. 52019–524.
22. Пономарев К. А. Административные комиссии в муниципальных образованиях: проблемы правового регулирования и организации деятельности: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14 / К. А. Пономарев. — Ростов-на-Дону, 2011. — 27 с.
23. Разаренов Ф. С., Розин Л. М. Административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся / Ф. С. Разаренов, Л. М. Розин. — М.: Госюриздат, 1962. — 56 с.
24. Сорокин В. Д. Административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся / Сорокин В. Д. — М.: Юрид. лит., 1964. — 76 с.
25. Суменков Г. Н., Якунин Е. И. О некоторых проблемах правового регулирования вопросов создания и организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях. (Начало) / Г. Н. Суменков, Е. И. Якунин // Государственная власть и местное самоуправление. — М.: Юрист, 2005 — № 4. — С. 11–14
