Отделение местного самоуправления от государственного управления и децентрализация экономики, привело к выделению муниципальной собственности как особой формы собственности, отличной от государственной и частной, но признаваемой и защищаемой Конституцией Российской Федерации наравне с иными формами собственности. Обретение местным самоуправлением как формой публичной власти определенной самостоятельности в решении вопросов местного значения предопределило необходимость экономической самостоятельности муниципальных образований и устойчивости источников финансирования реализации местных полномочий. Основополагающим признаком муниципального образования выступает муниципальная собственность. Она играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территории муниципальных образований и в современных условиях становится основным внутренним ресурсом городского развития. В соответствии с действующим законодательством муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления и представлена как сочетание трех групп объектов: имущество, находящееся в собственности муниципального образования, средства местного бюджета, имущественные права.
Разграничение собственности на государственную и муниципальную вызывает много проблем. Это происходит, в первую очередь из-за единого публично-правового статуса субъектов муниципальной и государственной собственности: они наделены особыми властными полномочиями, которые позволяют принимать им нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, в том числе осуществлением своих прав собственности в общественных интересах. Также, важно отметить, что отсутствует должная нормативная база, которая регулировала бы данные отношения.
Пoмимo этаoгo, правo гoсудаpcтвeннoй coбcтвeннocти и пpавo муниципальнoй coбcтвeннocти oтличаeтcя мнoгooбpазиeм cубъeктoв. В роли субъектов государственной собственности выступают Российская Федерация в целом и ее субъекты — республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (как написано в пункте 3 статьи 214 ГК РФ). Они выступают в имущественных вопросах от имени государственного образования и осуществляют те или иные правомочия публичного собственника, согласно своей компетенции. Субъектами права муниципальной собственности являются муниципальные образования, такие как городские и сельские поселения и другие. От их имени в гражданском обороте правомочия могут осуществлять те или иные органы в соответствии со своей компетенцией (статья 125 Гражданского кодекса ПФ).
Жестокая привязка перечня имущества (статья 50 ФЗ № 131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития муниципальных образований. Особенно это заметно сегодня, в условиях перераспределения полномочий. Ранее муниципальные образования могли, перепрофилируя cвoe имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге.
Муниципальная собственность в современных условиях количественно и качественно отличается от муниципальной собственности в первые годы реформ. В то же время состояние и степень эффективности управления муниципальной собственностью в настоящее время не обеспечивает на практике реализацию ее экономической сущности как основы местного самоуправления. Низкий уровень управления отдельными объектами муниципальной собственности со стороны уполномоченных органов местного самоуправления создает условия, когда собственник имущества в большинстве случаев занимает роль наблюдателя, которая не позволяет ему в полной мере обеспечить защиту своих прав и законных интересов, чем обусловливается низкий уровень привлечения финансовых поступлений неналогового характера в качестве дополнительного источника доходной части местного бюджета, а следовательно отражается на удовлетворении интересов и потребностей его жителей.
Кроме того, пока не налажен необходимый пообъектный учет муниципальной собственности, не проводится полная и сплошная инвентаризация, не ведется единый реестр, включающий объективную информацию о всех объектах муниципальной собственности. Это в определенных случаях не позволяет идентифицировать соответствующий объект, определить его принадлежность и основные характеристики, и обеспечить контроль за его сохранностью, целевым использованием и воспроизводством, а также избежать злоупотреблений со стороны пользователей имущества. Сложившаяся ситуация демонстрирует практический вывод объектов муниципального имущества из сферы влияния, контроля собственника и ведет как необоснованному занижению количества его ресурсов.
Одной из частных проблем муниципальной собственности является управление жилищным фондом.
Под жилищным фондом в Российской Федерации понимается совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. Согласно статье 19 Жилищного кодекса РФ в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на частный, государственный, муниципальный. Под частным жилищным фондом понимается совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Государственный жилищный фонд определяется как совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. Характеристика муниципального жилищного фонда сводится к совокупности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на: жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческого использования. Жилищный фонд социального использования понимается как совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Специализированный жилищный фонд предполагает совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по особым правилам жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Индивидуальный жилищный фонд рассматривается как совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются гражданами, являющимися собственниками данных помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) для проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами, являющимися собственниками данных помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования. Жилищный фонд коммерческого использования — это совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются собственниками данных помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования либо предоставлены собственниками данных помещений на основе договора аренды или иного договора юридическим лицам во владение и (или) пользование. Жилищный фонд подлежит государственному учету в соответствии с единым для Российской Федерации порядком.
Муниципальный жилищный фонд — один из основных объектов права муниципальной собственности — предназначен для удовлетворения потребностей населения данной территории в жилище. Объекты муниципального жилищного фонда, как и государственного, подлежат пообъектной регистрации в реестре муниципальной собственности, который ведут органы по управлению муниципальным имуществом.
Согласно разъяснениям Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению по проблемам неоднозначного правового регулирования федеральным законодательством установления права собственности на муниципальный жилищный фонд акцентируется внимание на следующем: в соответствии с нормой пункта 3 ч. 2 ст. 19 ЖК РФ муниципальный жилищный фонд представляет собой совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Как указано в пунктах 1 и 9 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ, к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится учет муниципального жилищного фонда и осуществление контроля над его использованием и сохранностью. Кроме того, к компетенции органов местного самоуправления относится определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, а также предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Так, к вопросам местного значения поселения относится обеспечение не всех нуждающихся, а только малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством.
Статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» функционально ограничила состав муниципальной собственности компетенцией местного самоуправления и закрепила перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов для осуществления возложенных на них полномочий.
Пунктом 3 ч. 2 ст. 50 Закона N 131-ФЗ установлено, что в собственности поселений может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма.
В соответствии с положениями частей 1 и 2 ст. 49 ЖК РФ по договору социального найма предоставляется жилое помещение малоимущим гражданам государственного или муниципального жилищного фонда на основаниях и в порядке, установленных законодательством.
Таким образом, проведя анализ действующего законодательства, Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению в разъяснениях полагает, что в целях однозначного правового регулирования федеральным законодательством порядка установления права собственности на муниципальный жилищный фонд необходимо приведение в соответствие указанных норм действующего законодательства.
При толковании норм действующего законодательства в данной сфере возникают проблемы, которые решаются лишь в судебном порядке. Причем на защиту своих интересов в судебном порядке приходится опять же расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы. Но пока только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.
И имеется огромное множество судебных прецедентов, когда муниципалитеты и федеральный органы исполнительной власти перекидывают друг на друга заведомо не прибыльные организации, к примеру, разнообразные дома — интернаты, детские дома и так далее.
Следует также отметить и другие проблемы по управлению и распоряжению муниципальной собственностью в муниципальном образовании.
Практикой в процессе учета и управления имуществом является использование разобщенных автоматизированных систем по управлению частью муниципальной собственности. Система программных продуктов состоит из нескольких программ. Это программа по учету имущества, программа по взиманию арендной платы с объектов муниципальной собственности. Таким образом, отсутствует единая база данных объектов собственности (каждый объект собственности ведется отдельно в каждой базе). К недостаткам данной ситуации можно отнести отсутствие возможности моделирования влияния экономических условий на бюджет муниципального образования (изменение ставки арендной платы, изменение стоимости имущества в результате переоценки, формирование различных вариантов прогнозного плана приватизации имущества, изменения стоимости и объемов эксплуатационных ресурсов). Так же отсутствует возможность комплексного анализа информации, содержащейся в разрозненных информационных базах, что приводит к неправильным управленческим решениям, особенно когда требуется высокая оперативность и корректность принимаемых решений. Это подтверждает актуальность задачи создания современного инструмента для контроля и управления муниципальным имуществом.
Еще одной актуальной проблемой для многих муниципальных образований является проблема бесхозяйного имущества. Тот порядок, который сегодня существует, не дает оперативно забрать муниципальное имущество в собственность и дальше вкладывать в него средства для того, чтобы провести определенную инвентаризацию, провести ремонт и чтобы это имущество шло функционально в то назначение, ради которого оно было в свое время создано. Проблема заключается в том, что в связи с изменениями в законодательстве огромный объем имущества остался без хозяина и соответственно встает вторая проблема — запутанность судебной и иной правоприменительной практики в отношении бесхозяйного имущества. Муниципалитетам необходимо встать на позицию, что в соответствии с законодательством, признание права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество — это право, а не обязанность муниципального образования, в частности статья 225 Гражданского кодекса не обязывает органы местного самоуправления принимать меры к признанию права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество. Судебная практика о понуждении муниципальных образований к совершению действий, направленных на постановку на учет противоречива. Муниципальные образования должны ставить на учет объекты, которые необходимы для решения вопросов местного значения в соответствии со статьей 50 Федерального Закона № 131-ФЗ. Кроме того, в виду скудности бюджета процесс продлить во времени на несколько финансовых лет.
Таким образом, повышение эффективности управления муниципальной собственностью можно добиться путем принятия комплексной программы по управлению и распоряжению муниципальной собственности, в которой будут рассмотрены конкретные способы и методы управления. Исходя из этого, департаменту имущественных и земельных отношений необходимо разработать концепцию управления муниципальной собственности, опираясь на опыт российских городов. Прописать в данной концепции все проблемы, задачи, мероприятия по их решению, установить сроки реализации. Главной целью, которой будет создание четкой системы выбора объектов для осуществления муниципального управления, а также эффективного механизма управления и контроля за муниципальной собственностью. Проект концепции должен содержать следующие разделы, по которым будет составлена детальная программа действий:
1) Общие положения (характеристика современного состояния имущества МО)
2) Управление имуществом муниципальных учреждений
3) Управление Муниципальными унитарными предприятиями
4) Управление имуществом казны
5) Управление акциями, долями муниципального образования в уставных капиталах хозяйственных обществ
Литература:
1. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации: [Принята общенародным голосованием в 1993г.] // Российская газета. — 1993. — № 248.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ
3. Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ
4. Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
5. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»;
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации»;
7. Браверман.А. А. О мерах по повышению эффективности управления муниципальной собственностью и критериях ее оценки // Вестник Минимущества России. — 2011. — № 1. — С.
8. Васильев В. И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю. А. — Воронеж: Издательство Воронежского университета, 2009. — С.
9. Игнатов В. Г., Рудова В. В. Местное самоуправление. 2_е изд., доп. и перераб. — Ростов н/Д., 2003.
10. Кирилов Л. Внимание к управлению муниципальной собственности //Проблемы теории и практики управлении. — 2005. — № 4.
11. Леви А. Эффективное управление муниципальной собственностью // Муниципальная власть. 2005. № 9–10.
12. Мулагаева З. З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью // Имущественные отношения в Российской Федерации 2010 г., № 9 С.
13. Модин Н. А. Муниципальная собственность — экономическая основа деятельности органов местного самоуправления // Законодательство и экономика.– 2001.– № 2.
14. Овсянников С., Журик Т. Некоторые проблемы правового регулирования эффективности управления муниципальной собственностью в субъекте Российской Федерации // Муниципальная экономика. 2007. № 1.
15. Пескова. А. Публично-правовые способы возникновения права муниципальной собственности: особенности осуществления // Журн. Муниципальная экономика — 2012 — № 1(49) — с.48–54
