Целью административно-правового регулирования в сфере миграционной политики является стабильная миграционная обстановка в стране, предполагающая нормативно-правовое регулирование и систему специальных органов исполнительной власти реализующих миграционную политику. Административно-правовое регулирование направлено на обеспечение соблюдения интересов государства и прав мигрантов и осуществляется путем установления правил перемещения физических лиц, как на территорию Российской Федерации, так и внутри субъектов Российской Федерации.
В России комплекс сложных общественных отношений, связанных с защитой государственных и общественных интересов от незаконной миграции и ее последствий, регулируется в основном лишь средствами и возможностями административного законодательства — глава 18 КоАП РФ.
Мерой административной ответственности выступает наказание, цель которого — предупреждение совершения новых правонарушений. Установление и применение административных наказаний к виновным лицам осуществляется судом, органами и должностными лицами в порядке, установленном КоАП РФ.
Ключевые слова:административно-правовое регулирование, административная ответственность, миграция, миграционное законодательство, миграционная политика.
Административная ответственность — это форма юридической ответственности граждан и юридических лиц за совершение ими административного правонарушения. Она представляет собой административное принуждение в виде применения уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение [5]. Она является сложным институтом административного права, и то обстоятельство, что в нем в большей степени устанавливаются составы административных правонарушений, не означает, что административная ответственность лишена регулятивной функции. Регулятивная функция административной ответственности устанавливает запреты, обязательства и, тем самым, закрепляет и предопределяет поведение субъектов административной ответственности. Продуманная законодателем система обязанностей и запретов рассчитана, прежде всего, на то, чтобы субъект действовал правомерно [2].
Существует особое значение мер административного принуждения и административной ответственности, поскольку они оказывают прямое влияние на укрепление законности и правопорядка, а также правовую охрану миграционных отношений. Дела об административных правонарушениях подведомственны судьям, должностным лицам органов исполнительной власти, осуществляющим полномочия в сфере миграции, например, пограничным отрядам ФСБ, сотрудникам МВД.
Усиление ответственности за нарушения в области миграции связано с тем, что увеличилось количество нарушений в этой сфере. В основном административные правонарушения в сфере миграции сосредоточены в гл. 18 КоАП РФ. Для анализа и систематизации правонарушений, проводится классификация, на основе объекта и субъекта правонарушений. Исследуется также ряд проблем, связанных с расширением применения такой меры наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП РФ).
Российское законодательство указывает на существование нескольких видов ответственности за правонарушения в миграционных правоотношениях. Но в контексте анализа трудовых миграционных процессов особую актуальность приобретает вопрос административной ответственности. Важность административной ответственности обусловлена тем, что наряду с функцией охраны правоотношений она выполняет функцию регулирования миграционной сферы [1].
Вывод о необходимости возобновить практику принятия на федеральном уровне Миграционных Программ как документов, которые способствуют реализации миграционной политики государства, так как в них закрепляются основные направления миграционной политики на ближайшее время, мероприятия по ее реализации, а также дают возможность своевременно учесть недостатки, что способствует повышению эффективности административно-правового регулирования в исследуемой сфере.
Поток незаконных мигрантов через границу ежегодно увеличивается, что создает социальную напряженность в разных субъектах Российской Федерации. Увеличение количества незаконных мигрантов, повлекло за собой усиление административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, в связи с чем, в КоАП РФ внесено множество изменений и дополнений, касающихся данного вопроса. Статья 18.1.2. Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации — нарушение правил пересечения Государственной границы РФ иностранным гражданином или лицом без гражданства влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ или без такового.
Применение административного наказания влечет для лица состояние административной ответственности, которая не ограничивается сроком, установленным ст. 4.6 КоАП РФ. В соответствии со ст. 27. Закона “О въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации” иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации или депортации, а в соответствии с Федеральным Законом “О правовом положение иностранных граждан в Российской Федерации” — применение указанного наказания является основанием для отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, а также основанием для аннулирования вида на жительство или отказа в его выдаче. Въезд может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства два и более раза в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а также в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы РФ или с депортацией, — до осуществления соответствующих выплат в полном объеме. Являясь правовым следствием правонарушения, административное наказание может повлечь для правонарушителя-мигранта отрицательные последствия.
В зависимости от того, являются ли мигрантами граждане РФ или иностранные граждане, существенно отличается административно-правовое регулирование. Одной из особенностей порядка проживания граждан РФ на территории Российской Федерации является их регистрационный учет по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Для иностранных граждан государством вводятся различные режимы пребывания, в зависимости от которых существенно отличается порядок въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, проживания на территории Российской Федерации и осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Именно для иностранных граждан введены основные правила, которые включают миграционной учет (регистрация по месту жительства и учет по месту пребывания), необходимость наличия миграционной карты — Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, Федеральный закон 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ “О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации”.
в 2001 г. к ответственности было привлечено уже более 170 тысяч иностранных граждан, выдворено — более 22 тысяч. Складывается устойчивая тенденция увеличения числа иностранных граждан, незаконно въехавших на территорию России, и тем самым создается реальная угроза национальной безопасности страны.
Либеральное миграционное законодательство России можно считать достижением последних лет, но, несмотря на это, должен иметь место постоянный контроль в вопросах законности пересечения границы и использования рабочей силы работодателями, соблюдении условий труда мигрантов, их прав и сроков пребывания.
При этом важно заметить, что миграционная политика, представляя собой комплекс мер, способных воздействовать на общественные отношения, включает в себя в качестве одного из элементов административную ответственность, способную осуществлять регулирование миграционных отношений. Обоснование включения административной ответственности в миграционная политика имеет не только теоретическую, но и практическую значимость. Имеет место акцент на многофункциональности института административной ответственности как эффективного инструмента управления миграционной политики [3].
Таким образом, развитие миграционного законодательства РФ, расширение института административной ответственности, вызывает необходимость углубленного изучения миграционного законодательства РФ, систематизации его норм, изучения практики применения административно — правовых норм в сфере миграционной политики, и вследствие чего, создание теоретической научной базы в данной области, что в свою очередь будет способствовать улучшению функционирования института административной ответственности за правонарушения в сфере миграции РФ.
Сравнив данные Федеральной миграционной службы (ФМС) России на 5 февраля и 4 марта 2015 года, можно заметить снижение количества находящихся на российской территории граждан стран Средней Азии и рост численности казахстанцев.
По сведениям ФМС на 4 марта, в России находятся 2.131.300 граждан Узбекистана (в начале февраля их насчитывалось 2.185.483 человека), 963.489 граждан Таджикистана (984.323 человека), 523.221 гражданина Кыргызстана (540.049 человек), 626.594 гражданина Казахстана (606.686 человек) и 24.340 граждан Туркменистана (24.491 человек).
В сравнении с данными на 3 марта 2014 года ситуация аналогичная: граждан четырех стран стало меньше, число казахстанцев выросло. Ровно год назад в России находилось 2.342.884 гражданина Узбекистана, 1.033.914 — Таджикистана, 566.434 — Казахстана, 525.804 Кыргызстана и 25.342 гражданина Туркменистана.
По данным Федеральной миграционной службы, в Российской Федерации ежегодно от 3 млн до 5 млн иностранцев трудятся без официального разрешения, при том, что квота на 2013 год составляет 1 745 584 человека, она распределяется по федеральным округам в следующем порядке: Центральный — 424 761 разрешений на работу, Дальневосточный — 109 754 разрешений на работу, Сибирский — 108 982 разрешений на работу, Приволжский — 133 063 разрешений на работу, Уральский — 145 550 разрешений на работу, Южный — 96 711 разрешений на работу, Северо-Западный — 240 823 разрешений на работу, Северо-Кавказский — 8 334 разрешений на работу. В городе Москва — 136 384 разрешений на работу, Санкт-Петербург — 166 032 разрешений на работу [9].
22 апреля 2015 г. на сайте прокуратуры Тюменской области появилась информация о проведенной прокуратурой совместно с полицией и миграционной службой проверке соблюдения миграционного законодательства на более чем 40 объектах. Проверка охватила рынки, строительные и промышленные организации, объекты жилищно-коммунального комплекса и места массовой регистрации граждан. Прокуратура Калининского округа г. Тюмени на стройке одного из многоэтажных жилых домов выявила 14 граждан Республики Узбекистан, у которых не было разрешений на работу. В этой связи прокуратура округа возбудила в отношении генерального директора строительной фирмы административные дела по ч.1 ст.18.15. КоАП РФ (незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина). Материалы административных дел направлены в Калининский районный суд г. Тюмени для рассмотрения, по существу. Руководителю грозит штраф (в размере от 350 тыс. до 700 тыс. Всего в ходе проверки тюменские прокуроры выявили 337 нарушений миграционного законодательства. Для их устранения возбуждено более 90 административных дел, в суды направлено свыше 200 исковых заявлений, внесено 7 представлений об устранении нарушений закона [9].
Будучи частью Российской Федерации, Ханты-Мансийский автономный округ в своем развитии не может находиться вне общих для страны социально-экономических и демографических координат, вне единых геополитических интересов государства.
Миграционная ситуация в округе подвергалась, с одной стороны, воздействию тех же факторов, что и Россия в целом, с другой, — обусловливалась специфическими условиями, характерными для северных территорий.
УФМС России по ХМАО — Югре при отсутствии достаточных оснований принимались решения и проводились внеплановые выездные проверки соблюдения миграционного законодательства субъектами предпринимательской деятельности. Так же установлены факты нарушений законодательства при осуществлении административной практики, выявлены случаи незаконного получения иностранными гражданами разрешений на работу.
23 апреля 2013 В Югре прошла операция “Маршрутка”. Миграционной службой автономного округа совместно с подразделениями ГИБДД территориальных органов МВД России на районном уровне, подчиненных УМВД России по округу, в период с 11 по 17 апреля текущего года на территории Югры проведено оперативно — профилактическое мероприятие “Маршрутка”. В ходе проведения мероприятия проверено 2858 объектов, в том числе 2483 единицы автотранспорта, 230 стоянок автотранспорта и 102 автостанции. В общей сложности, совместными усилиями сотрудников УФМС и ГИБДД выявлено 237 административных правонарушений.
Так, только за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания в Российской Федерации к административной ответственности привлечено 133 иностранных гражданина и лица без гражданства.
За незаконное осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации, а именно без разрешений на работу, к административной ответственности привлечено 26 иностранных граждан.
Сотрудниками миграционной службы за незаконное привлечение иностранцев или лиц без гражданства к трудовой деятельности в РФ составлены административные протоколы в отношении 13 работодателей.
Общая сумма наложенных штрафных санкций за время проведения мероприятия составила 624 тыс. руб., из них взыскано 148 тыс. руб.
Сотрудниками подразделений ГИБДД выявлено 568 правонарушений в сфере дорожного движения, причем общая сумма наложенных административных штрафов в сфере дорожного движения составила 116,5 тыс. руб., взыскано 34,4 тыс. руб. [11].
Обязанности органов внутренних дел по осуществлению контроля и надзора в сфере миграции территориальными отделами УВД по ХМАО — Югре осуществляются ненадлежащим образом. Списочный учет участковыми уполномоченными полиции постоянно проживающих на административных участках иностранных граждан и лиц без гражданства ведется формально, ежемесячно проверки их фактического проживания не проводятся, достоверными данными о количестве иностранцев и лиц без гражданства, проживающих на административном участке, участковые, как правило, не владеют. Имеют место нарушения сотрудниками органов внутренних дел округа административного законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях [9].
Отметим, что Ханты-Мансийском автономном округе прокуроры добиваются привлечения к уголовной ответственности лиц, злостно нарушающих миграционное законодательство путем фиктивной регистрации иностранцев.
В Нижневартовске прокуратура признала законным возбуждение двух уголовных дел в отношении местных жителей по ст. 322.3 УК РФ (фиктивная постановка на учет иностранных граждан по месту пребывания в жилом помещении).
Установлено, что жительница г. Нижневартовска в период с июня по июль 2014 г. осуществила фиктивную постановку 8 иностранных граждан, а другой местный житель в период с января по июнь 2014 г. незаконно постановил на учет в принадлежащей ему квартире 47 иностранцев. Фактически иностранцы по данным адресам никогда не проживали.
За незаконную регистрацию в квартире иностранных граждан местные жители получили денежное вознаграждение на сумму свыше 10 и 70 тысяч рублей.
В Сургуте прокуратура признала законным постановление о возбуждении уголовного дела по ст.322.3 УК РФ в отношении жителя г. Сургута, который осуществил фиктивную постановку 5 иностранных граждан в принадлежащей ему квартире.
За незаконную регистрацию в квартире житель г. Сургута с иностранных граждан получил денежное вознаграждение.
На первый квартал 2015 года, в ходе проведенных мероприятий полицейскими совместно с Федеральной миграционной службой проверено около 1900 работодателей, использующих труд иностранных работников.
Осуществлено порядка 700 проверок мест компактного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства.
За время проведения профилактических мероприятий стражами порядка составлено около 2200 административных протоколов за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан. За нарушение правил въезда на территорию Российской Федерации к административной ответственности привлечено почти 1300 иностранных граждан и лиц без гражданства. За предоставление жилого помещения иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка, к административной ответственности привлечено более 90 владельцев жилых помещений и должностных лиц организаций.
В судебные органы направлено более 600 материалов на нарушителей миграционного законодательства. В отношении 293 иностранных граждан судом принято решение о выдворении с территории российской Федерации.
Привлечение к уголовной ответственности за использование поддельной миграционной карты. В решении вопроса о привлечении к уголовной ответственности за использование поддельной миграционной карты проблемой является то, что в действиях иностранных граждан, которые имеют на руках миграционную карту с отметкой органа пограничного контроля, но не пересекали границу РФ, отсутствует состав преступления. В связи с этим комиссия по контролю за соблюдением прав человека Общественной палаты Ханты-Мансийского автономного округа — Югры рекомендует: Общественной палате Российской Федерации: Инициировать пересмотр действующего миграционного законодательства и внесения в него изменений:
- установление верхнего предела квоты на выдачу разрешений на работу в целом по Российской Федерации и субъектам Российской Федерации;
- отмену системы сбора заявок работодателей и их согласования (либо отклонения) при формировании квоты как излишне перегруженной административными барьерами;
- установление порядка, при котором работодатель самостоятельно (без согласования с органами власти) оформляет разрешение на работу иностранному работнику в органах ФМС России;
- установление высокой оплаты для работодателя за оформление разрешения на работу иностранному гражданину. Правительству автономного округа: рассмотреть возможность создания центров временного размещения иностранных граждан, пребывающих в автономный округ, в которых можно получить необходимое медицинское обслуживание и помощь в трудоустройстве. Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре, Управлению Федеральной миграционной службы России по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре:
- при подготовке к реализации оперативно-профилактических мероприятий особое внимание обратить на проведение проверок частных лиц, публикующих в СМИ объявления о предоставлении регистрации иностранным гражданам, а также предпринимателей, использующих труд иностранных работников, с целью выявления нарушений миграционного законодательства и привлечения указанных лиц к ответственности;
- при документировании нарушений миграционного законодательства в области обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории РФ принимать исчерпывающие меры к установлению документов, удостоверяющих личность правонарушителей;
- административное выдворение, тех иностранных граждан, которые не работают по ранее поданным заявкам организациями, и длительное время перебиваются случайным заработком.
Таким образом, нормы российского законодательства, в сфере регулирования миграции и установления юридической ответственности в отношении лиц, виновных в нарушении миграционного законодательства, нуждаются в гармонизации. В качестве наказания за данные правонарушения КоАП РФ, как правило, предусматривает наложение административного штрафа, в отдельных случаях предупреждение, административный арест, административное приостановление деятельности.
В качестве дополнительного наказания в ряде составов предусматривается административное выдворение за пределы Российской Федерации. Данный вид наказания может назначаться как судьями, так и должностными лицами государственных органов, уполномоченных в сфере миграции.
Внедрение механизма практической реализации, механизма предотвращения и пресечения правонарушений со стороны вынужденных внешних мигрантов, незаконно пребывающих на территории Российской Федерации, также является приоритетной задачей для государственных органов, ответственных за реализацию миграционной политики Российской Федерации и Ханты-Мансийского округа — Югры. При всем этом важное значение имеет поощрение и государственная поддержка вынужденных внешних мигрантов, безукоризненно соблюдающих нормы поведения на территории России и стремящихся к получению законного статуса на ее территории с целью становления полноценными членами современного российского общества, способными приносить ему пользу.
Литература:
1. Авдриченко, Л В, Елеонский В О., Хабриева Т Я: “О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации” // Журнал российского права — № 4 — апрель 2003. URL: http://base.garant.ru/3952017/
2. Жеребцов А. Н. Теоретико-правовые основы реализации миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. — № 3. — 2007. URL: http://base.garant.ru/3952017/
3. Жеребцов, А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): Автореф. дис.... д. ю.н. М. — 2009. — 513 с.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 — ФЗ (ред. от 11.11.2003). Принят ГД РФ ФС РФ от 20.12.2001.
5. Костылев, А. К. Процессуальное обеспечение административной ответственности: Монография. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2008. — 272 с.
6. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. А. Н. Гусева. — Специально для системы ГАРАНТ, 2010 г. URL: http://base.garant.ru
7. Ответственность за нарушения миграционного законодательства. URL: http://prokuror.kaluga.ru
8. Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации: URL: http:// www.mvd.ru Статистика от 10.12.2014.
9. Официальный сайт Федеральной миграционной службы Российской Федерации: Законодательство, 2010–2015 года: URL: http://www.fms.gov.ru
10. Официальный сайт Управления федеральной миграционной службы по Новосибирской области. URL: http://www.fms-nso.ru
11. УФМС 86 регион: URL: http://ufms86.ru
