Одним из основных принципов, указанных в ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [1] (далее — Закон о спорте) является принцип обеспечения безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий. Безусловно, спортивные соревнования, а в особенности футбольные соревнования, и места их проведения являются зоной повышенной опасности в виду скопления большого количества людей, в том числе фанатов противостоящих команд, которые зачастую настроены агрессивно. Чтобы понять актуальность вопроса достаточно вспомнить недавние инциденты, например, случай, произошедший во время матча ФК «Зенит» — ФК «Динамо» 11 мая 2014 г., когда на поле выбежала группа фанатов ФК «Зенит», а игроку ФК «Динамо» Владимиру Гранату одним из фанатов был нанесен удар, в результате которого игрок был госпитализирован с сотрясением мозга и подозрением на перелом челюсти. Этот случай подтверждает то, что одним из важнейших вопросов при организации соревнований является вопрос обеспечения безопасности.
В данной статье вопрос обеспечения безопасности будет рассмотрен применительно к проведению футбольных соревнований.
До 23 июля 2013 г, когда были внесены изменения в Закон о спорте, функция обеспечения безопасности на стадионе целиком лежала на сотрудниках полиции. Однако в связи с постепенным переходом к европейской системе (сотрудники полиции находятся вне чаши стадиона, тогда как внутри за безопасностью следят стюарды), соответствующими изменениями законодательства, а также в рамках подготовки к Чемпионату Мира по футболу FIFA 2018 в России, в российском спорте появляются контролеры-распорядители, называемые за рубежом стюардами. Сразу же следует отметить, что российское законодательство не содержит термина «стюард», для обозначения данного лица используется термин «контролер-распорядитель». Однако в дальнейшем тексте работы будут использоваться оба этих термина, так как данные понятия схожи по своему содержанию. Введение данной фигуры призвано снизить численность полицейских, участвующих в обеспечении безопасности, сделать посещение стадиона более комфортным для зрителя. Тем не менее, полной замены полицейских на стюардов пока что не произошло, сотрудники полиции все еще обеспечивают безопасность, находясь за пределами чаши стадиона. При нынешнем положении дел видится невозможной абсолютная замена сотрудников полиции на стюардов, данную мысль подтверждает, например, наличие таких происшествий, как вышеописанный инцидент на стадионе «Петровский». Таким образом, в настоящее время безопасность на стадионе обеспечивается как теми, так и другими.
Целью данной статьи является выяснение правовых основ деятельности сотрудников полиции и контролеров-распорядителей, а также рассмотрение вопроса о возможности и способах защиты от их неправомерных действий и решений.
В первую очередь, рассмотрим участие полиции в организации безопасности при проведении футбольных соревнований.
Пункт 5 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [2] (далее — ФЗ «О полиции») предусматривает такую обязанность полиции как обеспечение безопасности граждан и общественного порядка на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах; в п. 6 предусмотрена обязанность оказания в соответствии с законодательством Российской Федерации содействия организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий. Этим обязанностям корреспондируют такие права полиции, как право осуществлять личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территорию стадиона (п. 18 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции»), право обращаться к группам граждан, чье нахождение на территории стадиона не связано с проводимым мероприятием с требованием перейти в другое место (п. 7 ч. 1 ст. 13), а также другие права, перечисленные в ст. 13. В целях обеспечения реализации как озвученных, так и иных прав полиции, ст. 18 ФЗ «О полиции» предусмотрено право сотрудника полиции на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия лично или в составе подразделения, в случаях и порядке, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами. Таким образом, на основании вышеизложенных норм сотрудник полиции может отказать в допуске или удалить со стадиона лиц, нарушающих требования безопасности стадиона, имеющих при себе запрещенные предметы, а также нарушающих общественный порядок.
Теперь рассмотрим фигуру контролера-распорядителя, остановившись на ней более подробно. Согласно ст. 2 Закона о спорте, контролером-распорядителем является физическое лицо, которое прошло специальную подготовку в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, и которое привлекается организатором официального спортивного соревнования и (или) собственником, пользователем объекта спорта на договорной основе для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официального спортивного соревнования.
Из данного определения следует, что контролер-распорядитель должен пройти определенную подготовку. Порядок подготовки контролеров-распорядителей установлен Приказом Министерства спорта № 234 от 14 апреля 2014 г. [3]. Согласно данному приказу, лицо, желающее стать контролером-распорядителем, должно пройти подготовку в общероссийской или региональной спортивной организации. Подготовка заключается в теоретическом и практическом обучении, прохождении проверки и получении соответствующего документа, подтверждающего прохождение специальной подготовки контролеров-распорядителей.
Также, важной особенностью, следующей из определения, является договорная основа работы стюардов — они не являются представителями власти, а являются участниками гражданско-правовых отношений. В тексте закона не указано, какой конкретно договор заключается с контролером-распорядителем, однако, можно предположить, что, вероятнее всего, речь идет о договоре возмездного оказания услуг.
Согласно п. 7.1. ст. 20 Закона о спорте контролеры-распорядители могут быть привлечены организатором соревнований и (или) собственником, пользователем объектов спорта для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Такое привлечение осуществляется путем обращения в организации, осуществляющую их подготовку, и (или) оказывающие услуги по обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий. Деятельность контролеров-распорядителей обеспечивается организатором соревнований и (или) собственником, пользователем объектов спорта.
Требования к стюарду установлены в ст. 20.2. Закона о спорте. Так, в соответствии с п. 2 данной статьи контролерами-распорядителями не могут быть лица, не имеющие гражданства Российской Федерации; граждане Российской Федерации, признанные вступившим в законную силу решением суда недееспособными, ограниченно дееспособными; граждане Российской Федерации, не достигшие возраста восемнадцати лет; лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость, а также лица, привлекавшиеся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.31 КоАП РФ, в течение срока, во время которого они считаются подвергнутыми административному наказанию; лица, состоящие на учете в организациях органов здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма, наркомании или токсикомании.
Права и обязанности стюардов также установлены в ст. 20.2 Закона о спорте. Согласно данной норме, контролеры-распорядители для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности имеют такие обязанности как: осуществлять контроль за перемещением зрителей до начала и после окончания официальных спортивных соревнований; проверять у зрителей входные билеты или документы, их заменяющие, при входе в места проведения официальных спортивных соревнований; информировать зрителей о необходимости соблюдения правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований и осуществлять соответствующий контроль; информировать организаторов проведения официальных спортивных соревнований и (или) собственников, пользователей объектов спорта о фактах нарушения общественного порядка и общественной безопасности, о фактах причинения вреда жизни или здоровью зрителей, имуществу зрителей или объекту спорта, а также о несчастных случаях, которые произошли в ходе проведения таких соревнований; и другие обязанности.
Также контролеры имеют определенные в той же статье права. Особое внимание обратим на следующие пункты, закрепляющие непосредственно право контролера-распорядителя не пропускать зрителей либо удалять их с места проведения соревнований: п.3 — осуществлять в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности совместно с сотрудниками территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел личный осмотр граждан и осмотр находящихся при них вещей при их входе в места проведения официальных спортивных соревнований с применением в случае необходимости технических средств, а при отказе граждан подвергнуться личному осмотру не допускать их в места проведения таких соревнований; п.7 — принимать в соответствии с настоящим Федеральным законом и правилами обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований необходимые меры по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, а также меры по пресечению неправомерных действий зрителей, не пропускать их в места проведения официальных спортивных соревнований, принимать меры по удалению зрителей из указанных мест в случае нарушения зрителями правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований (установлены Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2013 г. № 1156 [4]); п.8 — не допускать в места проведения официальных спортивных соревнований лиц, в отношении которых вступило в законную силу постановление суда об административном запрете на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
Необходимо отметить, что относительно последнего полномочия складывается следующая проблемная ситуация — несмотря на то, что контролер-распорядитель может обнаружить лицо, которому запрещено посещать место проведения соревнований, он не имеет права требовать предоставления этим зрителем документов, удостоверяющих личность, для того, чтобы идентифицировать лицо, в отношении которого действует административный запрет, так как подобного полномочия среди перечисленных выше нет. Как следствие, возникает пробел, в связи с чем данное полномочие теряет смысл, и реализовать его контролер-распорядитель может только при помощи сотрудника полиции. Для повышения эффективности работы стюардов очевидно необходимо законодательно, в ст. 20.2 закрепить право контролера-распорядителя требовать предоставления таким зрителем документов, удостоверяющих личность, в целях осуществления идентификации.
Кроме того, пробельным можно считать вопрос о возможности применения каких-либо мер физического воздействия стюардом. На данный момент таких прав стюард не имеет, что может помешать ему осуществить свое право на недопуск или удаление зрителя со стадиона при наличии оснований к совершению данных действий. Для того чтобы осуществить это право, стюарду необходимо привлечь сотрудника полиции для оказания содействия, что затрудняет и замедляет процесс недопуска или удаления зрителя. Видится эффективным введение в ст. 20.2 права контролера-распорядителя применять определенные меры физического воздействия на нарушителя в целях удаления или недопуска того к месту проведения спортивных соревнований.
Наконец, рассмотрим конкретную ситуацию недопуска на стадион, два ее случая, и возможности обжалования неправомерного отказа в допуске.
Первая ситуация — зритель не допущен на стадион сотрудником полиции. Действия сотрудников полиции могут быть обжалованы в соответствии со ст. 53 ФЗ «О полиции». Данная норма гласит, что действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд. Таким образом, если недопуск на стадион произошел с нарушением, и сотрудник в конкретной ситуации не имел права не допускать зрителя на стадион, его действия могут быть обжалованы. Также гражданин может взыскать вызванные нарушением убытки в соответствии с ч. 3 ст. 33 ФЗ «О полиции» и ст. 1069 ГК РФ [5].
Более сложная ситуация возникает с обжалованием неправомерных действий контролеров-распорядителей. В Европе стюард — должностное лицо, он приравнен к сотруднику полиции и имеет широкий круг прав. В России же, как отмечалось выше, стюард действует на основании гражданско-правового договора, обжаловать его действия в административном порядке нельзя. Стоит отметить, что Закон о спорте не содержит каких-либо указаний относительно вопроса ответственности контролера-распорядителя за его неправомерные действия. Зритель, чьи права нарушены тем, что стюард не допускает его на стадион в отсутствие на это каких-либо легальных оснований, мог бы предъявить иск в порядке ст. 1068 ГК РФ к организатору соревнований, однако, так как между ним и организатором соревнований заключен договор об оказании услуг, то договорный иск имеет приоритет и ему следует обратиться в суд с иском к организатору соревнований о неисполнении договора оказания услуг и требованием о возмещении убытков в соответствии со ст. 393 ГК РФ [6], а также компенсации морального вреда в соответствии со ст. 15 Закона РФ от 07 февраля 1992 г. № 2300–1 «О защите прав потребителей» [7]. Организатор будет отвечать за действия работника по договору гражданско-правового характера на том основании, что он своими действиями, а именно выбрав для заключения договора данного контролера-распорядителя, не обеспечил зрителю оказание услуги.
Литература:
1. Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».
3. Приказ Минспорта России от 14.04.2014 № 234 «Об утверждении порядка прохождения специальной подготовки контролеров-распорядителей для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официального спортивного соревнования».
4. Постановление Правительства РФ от 16.12.2013 № 1156 «Об утверждении Правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований».
5. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
6. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 № 14-ФЗ.
7. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300–1 (ред. от 05.05.2014) «О защите прав потребителей».
