В 2014 году Министерство юстиции Российской Федерации подготовило проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» [1].
Еще в 1996 году, когда предпринимались попытки принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» [2].
В пояснительной записке к данному законопроекту было отмечено следующее: «В ходе осуществления конституционной реформы создается практически новая правовая система, отражающая потребности качественно нового этапа развития российского общества. Этим объясняется насущная потребность в урегулировании правотворческого процесса, упорядочении видов и форм издаваемых нормативных актов, установлении их соотношения между собой. Действующее законодательство Российской Федерации неполно регулирует различные стороны правотворчества, до сих пор отсутствует определение понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов, не регламентирован порядок подготовки и оформления проектов актов. Это осложняет взаимоотношения между участниками процесса создания правовых актов, отрицательно оказывается на качестве актов, оперативности их принятия, что нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических противоречий и коллизий…» [3].
В настоящее время, обозначенные в Пояснительной записке к Законопроекту 1996 года проблемы, как никогда актуальны. Правотворческий процесс различных субъектов требует должной правовой регламентации, дабы обеспечить качество нормативных правовых актов, так же нуждаются в упорядочении виды и формы нормативных правовых актов.
В Законопректе 2014 года нормативный правовой акт определяется как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанный на многократное применение.
Законопроект выделяет следующие виды и формы нормативных правовых актов:
1) законы и подзаконные;
2) основные, производные, вспомогательные и дополнительные;
3) общие и специальные;
4) нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ, а так же муниципальные нормативные правовые акты.
Примечательно, что законопроект устанавливает два исключения из перечня нормативных правовых актов:
во-первых, это правовой акт или его часть, вносящий изменения в нормативный правовой акт, а также прекращающий его действие, принятый в порядке выполнения контрольных (надзорных) функций;
во-вторых, локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права. Но, относительно локального нормативного акта, делается оговорка, что он не является нормативным правовым актом в смысле настоящего Федерального закона.
Следовательно, если выходить за рамки толкования норм указанного выше законопроекта, то локальные нормативные акты — это вид нормативных правовых актов, но вне системы нормативных правовых актов в Российской Федерации.
На наш взгляд, подобный подход разработчиков законопроекта к установлению системы нормативных правовых актов в Российской Федерации и круга субъектов правотворчества оставляет за «бортом» достаточно важное правовое явление общественной жизни — локальный нормативный акт, тогда как «…подчиняясь общим системообразующим правовым принципам, являются неотъемлемой и необходимой составной частью нормативно-правовой системы Российской Федерации, обеспечивают ее структурную целостность и функциональную результативность» [4]. И если вопросы определения порядка их подготовки, оформления, экспертизы, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, толкования, учета и систематизации и другие вопросы возможно урегулировать на локальном уровне, то, на наш взгляд, установление их юридической силы, соотношения с иными нормативными правовыми актами — это вопросы, которые необходимо урегулировать на уровне федерального законодательства. Нуждается в должной правовой регламентации и вопросы определения содержании дефиниции «локальный нормативный акт», и классификации локальных нормативных актов, которые до сих пор не является устоявшимися и общепризнанным как в юридической науке, так и в нормотворческой практике.
А пока, мы вынуждены констатировать, тот факт, что в настоящее время качество локальных нормативных актов оставляет желать лучшего. В качестве причин низкого уровня локального нормотворчества можно выделить следующее:
1) правовой нигилизм субъектов локального нормотворчества;
2) смешанный характер локальных нормативных актов, т.е. сочетание в данном источнике норм локального права и индивидуальных предписаний;
3) передача норм федерального и регионального законодательства, муниципально-правовых норм через локальные нормативные акты;
4) пренебрежение инфраструктурными правилами, т.е. нормами, обеспечивающими упорядоченность в массиве локальных правовых норм и т.д.
Проблемы в сфере локального нормотворчества, в том числепроблема включения локальных нормативных актов в систему нормативных правовых актов,которая имеет как теоретический, так и прагматический интерес, не должны «уходить из поля зрения» законодателя, поскольку локальные нормативные акты — это один из инструментов, с помощью которых возможны дальнейшее развитие институтов гражданского общества, оптимизация процессов централизации и децентрализации государственного, муниципального и локального управления. Именно локальные нормативные акты позволяют учесть все особенности и специфику регулирования весьма разнообразных общественных отношений, характерных для отдельно взятой организации, учитывая при этом приоритетные для общества и государства социальные, экономические, политические, хозяйственные задачи.
Литература:
1. О нормативных правовых актах в Российской Федерации: проект Федерального закона по состоянию на 26 декабря 2014. — Режим доступа: http://base.consultant.ru.
2. О нормативных правовых актах Российской Федерации: законопроект № 96700088–2. — Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru.
3. О нормативных правовых актах Российской Федерации: пояснительная записка к законопроекту № 96700088–2. — Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru.
4. Рубайло, Э. А. Локальные акты в системе правовых актов Российской Федерации / Э. А. Рубайло // Журнал российского права, 2010. — Режим доступа. — http://www.juristlib.ru/book_7943.html.
