Активизация интеграционных процессов предполагает рост международной кооперации не только между странами, но и между их составными частями: отдельным регионами и их объединениями. Учитывая этот факт, для воплощения эффективной системы государственного индикативного управления необходим процесс децентрализации, а именно регионализации. В статье раскрыта сущность и принципы этого процесса, а также предложены пути развития государственной региональной политики.
Ключевые слова: интеграционные процессы, децентрализация, федерализация, регионализация, государственная региональная политика.
Постановка проблемы. В условиях нарастания интеграционных процессов международная кооперация происходит не только между странами, но и между их составляющими частями: приграничными населенными пунктами, областями и регионами. Эти структурные составляющие одной страны неформально интегрируются с аналогичными составляющими другой страны, де-факто становясь субъектами международных отношений, в том числе и экономических. Но данные элементы не имеют или имеют в достаточном количестве формальные рычаги управления. Политика регионов государства не всегда согласуется или косвенно соответствует общегосударственной политике из-за чего развитие кооперации между составляющими элементами страны происходит не в полном объеме. Поэтому предоставление местным органам власти определенной автономии и полномочий в проведении собственной политики, в том числе и экономической, является актуальным.
Объект: экономическая система страны.
Предмет: децентрализация государственного управления экономической системой.
Методы: в исследовании были использованы как общенаучные методы: синтез и анализ для исследования опыта и возможных путей децентрализации государственного управления, дедукции — для формирования рекомендаций по децентрализации государственной власти в Украине, графический — для наглядного представления результатов исследования, структурного анализа — для анализа составляющих государственного управления и уровня его децентрализации, анализ документов — для анализа законодательной и нормативной базы Украины и Европы.
Анализ последних исследований и публикаций. Теме данного исследования посвящены работы как отечественных ученых: Голиков А. П., Дейнека А. Г., Позднякова Л. А., Черномаз П. А., Токовенко В. В., Чумаченко Н., Беленький П. Ю., Микула Н. А., Матвеев Е. Е., так и зарубежных авторов: Некрасов Н. Н., Золотухина А. В., Воротилова В. А., Гурнии Б., Козлов Л. А., Ильин. А., Штульберг Б. М., Гранберг А. Г.
Изложение основного материала исследования. Процессы централизации и децентрализации имеют сложную диалектическую связь и существуют только в самой системе, и именно синергетический подход является оптимальным в нормализации и улучшении состояния государственного управления [23, c. 106]. На современном этапе развития данные процессы не могут быть воплощены в государственное управление один без другого, централизация и децентрализация является свойством, принципом и элементом государственного управления, а также свойством его определенных этапов [33, c. 15]. К тому же значительная централизация функций государственного управления в одном месте структуры всей системы управления может привести к росту риска преобладание телеологического планирования над генетическим.
В результате обобщения определений термина децентрализация государственного управления [3, 4, 10, 12, 19, 34, 37, 44, 47], можно утверждать, что она представляет собой передачу функций государственного управления от центральных органов власти местным, последние могут быть зависимыми и независимыми от центрального звена.
По мнению многих ученых, процесс децентрализации функций состоит из двух компонентов [23, c. 101]:
1. Деконцентрации, что является одним из способов административной организации, осуществляется в централизованном государстве путем передачи полномочий соответствующим лицам в территориальных единицах. На деконцентрированные полномочия может в значительной степени влиять высший орган управления.
2. Деволюция — это предоставление прав органам самоуправления принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность.
На современном этапе выделяют несколько форм децентрализации: регионализацию и федерализацию.
Проанализировав источники [2, 8, 11, 13, 15, 17, 18, 21, 24, 25, 27, 28, 29, 35, 36, 43, 45, 46, 48,49] наиболее обобщенным будет следующее определение: федерализация — процесс построения сложной структуры политико-территориального устройства государства путем объединения двух и более независимых государств или предоставление определенной государственной независимости территориям для обеспечения единства и плюрализма государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях.
На основе обобщений и анализа источников [1, 7, 16, 26, 39, 40], можно утверждать, что регионализация — это процесс передачи властных полномочий от центральных государственных органов региональным в условиях унитарного устройства государства. Также регионализация может рассматриваться как процесс углубления территориальной специализации в глобальном масштабе в территориальных пределах одной и более стран с созданием на этой территории глубоких, устойчивых экономических связей.
Рис. 1. Виды децентрализации в зависимости от преобладания ее компонентов
Из чего можно утверждать, что регионализация и федерализация являются видами децентрализации, возможными путями передачи центральными органами государственной власти полномочий местным органам, что представлено на рисунке 1. В зависимости от доминирования деконцентрации или деволюции можно определить регионализацию или федерализацию.
Из выше указанного анализа терминов «регионализация» и «федерализация» следует, что главное отличие федерализации от регионализации состоит в том, что при федерализации регионам и их объединениям предоставляется государственная независимость и государственные властные полномочия. При регионализации же государственные властные полномочия делегируются при сохранении унитарности государства.
Одним из основных принципов децентрализации является субсидиарность, которая закреплена в Европейской хартии местного самоуправления.
Ги Эро предложил понятие точной адекватности, которое предусматривает, что каждый коллектив, каждый уровень структуры должен иметь полномочия достаточные для решения проблем, которые либо в силу своей природы, либо в силу своей значимости могут быть с наибольшей эффективностью решены именно на этом уровне [23, c. 126].
Принцип субсидиарности формирует достаточно четкую схему распределения функций, а именно [23 c. 126–127]:
1. Потребности, которые гражданин может удовлетворить самостоятельно или в результате договорных отношений с другими гражданами и частными компаниями. На этом уровне обеспечивается конкуренция, цель вмешательства государства — поддержание данного состояния.
2. Услуги, которые не могут быть эффективно предоставлены на первом уровне, но могут быть организованы низшими органами самоуправления (вывоз мусора).
3. Определенные услуги не могут быть эффективно организованы на местном уровне и делегируются на региональный уровень (медицинская помощь).
4. Услуги, которые могут быть предоставлены только в общенациональном масштабе (монетарная система, внешняя политика, национальная безопасность и т. д.).
О необходимости концентрации усилий государственного управления именно на региональном уровне служат следующие аргументы [14, с. 165–168, статьи 12–17]:
1. Регион является исторически наиболее устойчивым территориальным образованием, что сформировало за период своего существования специфические и относительно обособленные хозяйственные комплексы, сориентированные на определенную отраслевую специализацию с учетом существующего регионального социально-экономического потенциала.
2. Регион выступает организующим, системообразующим звеном национальной экономической системы, что согласовывает ее важнейшие структурно-функциональные элементы, которые могут быть сгруппированы следующим образом:
2.1. Активные элементы (субъекты, «носители цели»):
2.1.1. Население с его культурой, традициями и условиями жизни.
2.1.2. Бизнес-среда — субъекты производственно-хозяйственной деятельности, которые, с одной стороны, является природопользователями, а с другой — агентами региональной производственно-хозяйственной системы, способной воплотить решения региональных органов власти и новые технологии.
2.1.3. Инновационная подсистема, которая генерирует новые идеи, технологии, товары и услуги, способные обеспечить развитие экономики.
2.1.4. Органы управления, выполняющие функции государства на определенной территории, которая является частью этого государства.
2.2. Пассивные элементы (те, что обеспечивают, обслуживают):
2.2.1. Материально-производственная среда.
2.2.2. Экосистема.
3. Регионы выступают управляемой структурой, занимающей равноудаленное положение в эколого-социо-экономическом пространстве страны.
4. Региональные социально-экономические субъекты более приспособлены для инновационной деятельности и плюрализма представлений о возможных путях развития.
5. Физическая близость к объектам управления играет важную роль, несмотря на развитие новых технологий связи, мобильность факторов производства и вообще «новую экономику».
6. Именно на региональном уровне на основе существующей системы неформальных контактов и общих интересов, объединяющих различные организации и местные власти, как правило, удается достичь существенно более тесного взаимодействия.
7. Регион, с одной стороны, территориально ограничен, целостный и специализированный производственно-хозяйственный комплекс, а с другой он может быть самодостаточным, способным обеспечить процесс общественного воспроизводства.
Проблема регионального развития и региональная политика и экономика как науки начали появляться в ответ на Великую депрессию 1929–1933 гг. Поэтому регионализация является наиболее приемлемой формой децентрализации, при которой необязательно предоставлять государственные свойства регионам, которые этого не требуют или не считают необходимым объективно или субъективно.
Далее будет логичным дать определение понятия «регион», исходя из цели его применения.
В научной литературе дают следующее определение: регион — это территория, которая по совокупности явлений или признаков отличается от других территорий и характеризуется единством, взаимосвязью составляющих элементов и целостностью, что является закономерным результатом ее развития [6, с. 6]. В пространственном аспекте он может совпадать как с одним административно-территориальным образованием, так и с несколькими, но не может выходить за пределы государственной границы. То есть регион представляет собой часть государственной территории, имеет указанные в определении характеристики. Концепция государственной региональной политики указывает, что регион отождествляется с территориальными единицами: областями Украины, городом Киев [20, гл. 1].
Декларация регионализма в Европе дает определение региона как территориального образования в соответствии с национальным законодательством, что устанавливаются по иерархическому уровню сразу вслед за общегосударственным уровнем, имея право самоуправления [перевод автора за 32].
Регион признается конституцией или законодательством государства, которая гарантирует его автономию, самобытность, полномочия и организационное устройство. Он имеет свою конституцию, устав автономии или другой законодательный акт, который определяет его как часть правовой системы государства на самом высшем уровне и устанавливает, по крайней мере, его организацию и полномочия. Регионы представляют собой отличную политической самобытностью, которая может принимать самые разнообразные политические формы, отражающие демократическую волю каждого региона принимать ту или иную форму политической организации. [32, ст. 1].
В целом данное определение региона в Декларации регионализма в Европе 1996 перекликается с Хартией регионализма в Европе 1988, которая предшествовала первой. В соответствии с данной хартией регион является гомогенным пространством, которое имеет физико-географическую, этническую, культурную, языковую общность, а также общность хозяйственных структур и исторической судьбы [6, с. 7].
Отличие между определением региона в указанных документах Европейского союза (декларации и хартии) отличаются от приведенного тем, что последние не считают возможным выход региона за пределы государственных границ. Но приведенные определения подразумевают под понятием региона только политическое явление, в дальнейшем автор будет использовать определение региона, которое предусматривает, что регион — это административно-территориальная единица страны, характеризующаяся определенной территорией и географическим положением, которой присуща специфическая социально-экономическая система со специализацией, историко-культурная и национально-этническая общность людей со специфическими целями и потребностями.
Современные ученые выделяют следующие принципы государственной региональной политики [23, c. 30–32]:
1. Приоритет общенациональных интересов.
2. Приоритет интересов региона в целом, его населения относительно отраслевых, ведомственных, корпоративных интересов, а также интересов отдельных субъектов хозяйствования.
3. Законодательное обеспечение прав и полномочий субъектов региональной политики.
4. Сочетание интересов регионов, муниципалитетов и государства.
5. Всесторонний учет экономических, природных, исторических, технологических, этнических, экологических, социально-демографических и других условий и факторов регионов с предоставлением преимущества социальным и экологическим факторам.
6. Приоритет инновационного, ресурсосберегающего подхода.
7. Необходимость постепенного сближения уровней социально-экономического развития регионов, обеспечения сопоставимых социальных стандартов во всех регионах и населенных пунктах.
8. Принцип объективности.
9. Принцип сбалансированности критериев социальной справедливости и общегосударственной эффективности.
10. Принцип партнерства между органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления.
Принимая во внимание расширенное содержание предмета региональной экономики, которое предлагает А. Гранберг [31 c. 14], и обобщая мнения других ученых [5, 9, 30, 38, 42] можно утверждать, что региональная экономика представляет собой:
- экономику отдельных регионов;
- экономические связи между регионами;
- региональную систему;
- систему регионов;
- подсистему государства;
- размещения производительных сил;
- региональные аспекты экономической жизни.
Исходя из объекта исследования автора, наибольший интерес вызывает регион как составляющая государства, подсистема государственной экономической, политической и других систем.
По принадлежности и принципалу управленческих действий объекты, входящие в региональные системы управления, можно разделить на пять основных групп [23, c. 62]:
- те, что руководствуются региональной системой автономно;
- те, деятельность которых санкционируется организациями, высшего уровня, чем региональные;
- высшего подчинения, в отношении которых региональная система имеет право применять санкции;
- которые руководствуются полностью вышестоящими организациями;
- те, деятельность которых регулируется системой, которая только поддерживает развитие объекта на соответствующей траектории развития.
Современные ученые отмечают наличие зависимости между степенью остроты межрегиональных различий и общим уровнем экономического развития страны, с одной стороны, и степенью централизации, с другой [23, c. 68]. Система централизации имеет определенные границы управления, чрезмерная централизация является неэффективной из-за сложной дифференциации интересов и потребностей различных регионов. Органы центральной власти не могут учесть всех проблем и вопросов, стоящих перед обществом государства, отрицательно влияют на привлечение иностранных инвестиций [41, c. 126]. Именно это является причиной фиаско СССР и в то же время недостатком директивного управления. Уровень централизации определяется на практике и зависит от конкретных условий рынка [22, c. 97]. А чрезмерная децентрализация не может быть эффективной из-за реального переплетения социально-экономических проблем, возникающих как по вертикали, так и по горизонтали. Недостаточное управления может оказаться столь же деструктивным явлением, как и чрезмерное.
Государственная региональная политика в Украине регулируется Концепцией государственной региональной политики, согласно которой она является составной частью национальной стратегии социально-экономического развития Украины и реализуется путем осуществления органами исполнительной власти и органами местного самоуправления системы мероприятий для обеспечения эффективного комплексного управления экономическим и социальным развитием Украины и ее регионов [20].
Формирование и реализация государственной региональной политики предусматривает существенное повышение роли и ответственности местных государственных администраций, органов местного самоуправления, территориальных общин за развитие регионов. Одним из основных путей достижения чего является децентрализация и деконцентрация полномочий центральных органов исполнительной власти, которые благодаря этому должны сосредоточиться на формировании политики и стратегии развития в соответствующих отраслях, правовом и нормативно-методическом ее обеспечении; часть полномочий центральных органов исполнительной власти поэтапно будет передаваться специализированным государственным учреждениям, территориальным подразделениям центральных органов исполнительной власти, местным государственным администрациям и органам местного самоуправления [20, ст. 3]. Несмотря это, украинская региональная экономическая политика находится на начальном уровне. На общегосударственном уровне отсутствует центральный орган исполнительной власти с достаточными полномочиями для проведения региональной политики, а полномочия местных органов самоуправления не определены.
Выводы по проведенному исследованию. Таким образом можно утверждать, что для воплощения индикативного управления актуален процесс децентрализации, а именно регионализации из-за существования объективно научных причин, которые приводят современные экономисты. Регионализация должна быть основана на объективных принципах делегирования полномочий органами центральной государственной власти в пределах существующего государственного устройства.
Актуальность регионализации подтверждается еще и тем, что регион является частью страны, которая должна сбалансировано развивать все свои территориальные, экономические, политические и другие составляющие для дальнейшего развития себя самой. Причем отмечается зависимость между уровнем межрегиональных различий и общим развитием страны, с одной стороны, и степенью централизации с другой [23, c. 68]. То есть децентрализация государственной власти является одним из условий устойчивого развития как регионов, так и государства в целом. Региональная экономическая политика должна согласовываться с государственной посредством использования косвенных экономических методов и закономерностей влияния расположения производственных мощностей для достижения целей государственного управления экономической системой.
Именно местные органы управления могут более эффективно осуществлять согласованную с центром региональную политику, но инициатива должна исходить от региональных органов управления. Они могут быть полноценными субъектами международной экономической деятельности, даже образовывать межрегиональные и трансграничные объединения.
Из анализа состояния украинской региональной политики можно утверждать, что она находится на начальном уровне, полномочия местных органов управления не определены. Наибольшей и такой, что может выражать мнение и волю местных общин, местной структурой в Украине является область. И именно эту структурную единицу рекомендуется использовать в качестве основы для регионализации государственной власти. То есть автором предлагается отождествить для выполнения целей этого исследования понятия область и регион. И именно для системы этих структурных единиц, которые во всей своей совокупности составляют государство, разработать систему индикативного управления международной экономической деятельностью с алгоритмом действий и показателями, которая бы использовала научные основы и опыт государственного управления развитых стран.
Литература:
1. Амелина И. В. Международные экономические отношения: учеб. пособ. / І. В. Амелина, Т. Л. Попова, С. В. Владимиров. — К.: «Центр учебной литературы», 2013. — 256 с.
2. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. — 3-еизд., доп. и перераб. — М.: ИНФРА-М, 2007.
3. Брэбан Г. Французское административное право. Пер. с фр. / Под ред. исо вступ. ст. С. В. Боботова. — М.: Прогресс, 1988. — 488 с.
4. Вольман Г. Децентрализация — условие успеха: Законодательные аспекты децентрализации/ Г. Вольман // Материалы региональной конференции. Ереван, 1999. — С. 4.
5. Воротилов В. А. Эффективность производства в регионе /В. А. Воротилов. — М.: Наука, 1995. — 145 с.
6. Региональная экономика та природопользование: [учеб. пособ.] / Голиков А. П., Дейнека О. Г., Позднякова Л. О., Черномаз П. О. — К.: Центр учебной литературы, 2011. — 352 с.
7. Грибова С. Н. Глобализация и регионализация — детерминанты мирового экономического развития / С. Н. Грибова. // Экономический журнал «Econpapers». — 2005. — С. 93–107.
8. Губогло М. Федерализм власти и власть федерализма / М.Губогло. –М., 1997.
9. Гурне Б. Государственное управление / Пер. з франц. В. Шовкуна. — К.: Основы, 1993. — 165 с.
10. Децентрализация и эффективное местное самоуправление: учебное пособие для должностных лиц местных и региональных органов власти и специалистов по развитию местного самоуправления. Киев: ПРООН / МПВСР. — 2007. — 269 с.
11. Джадж Г. Всемирная история. Оксфордская иллюстрированная энциклопедия / Г. Джадж — М.: Весь мир, ИД «Инфра-М», Oxford University Press., 2003.
12. Досмагамбетова Г. И. Децентрализация — политический курс Современного Казахстана: Монография / Г. И. Досмагамбетова. — Астана: Акад. гос. упр. при Президенте Республики Казахстан, 2011. — 190 с.
13. Дячек В. В. Сравнительный анализ государственного индикативного управления в развитых странах на современном этапе / В. В. Дячек / Весник Одесского национального университета имени И. И. Мечникова. Серия «Экономика». Выпуск 2. Том 19. — 2014. — С. 97–104.
14. Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы / М. В. Золотарева. — М., 1999.
15. Золотухина А. В. Проблемы инновационного развития регионов / А. В. Золотухина. — М.: Красанд, 2010. — 240 с.
16. Исторический словарь галлицизмов русского языка / [автор-сост. Епишкин Н. И.]. — М.: ЭТС., 2010.
17. Калякина И. М., Ткаченко Ю. Г. Теоретико-методологические основы процесса регионализации в экономической науке// Материалы международной научно-практической конференции «Экономика и современный менеджмент: теория и практика». — Новосибирск, 2013.
18. Козлов А. Е. К вопросу о концепции российского федерализма // А. Е. Козлов. — Лейвен, 1996.
19. Козлова Н. Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII — XIX вв. / Н. Ю. Козлова. — М.: Наука, 1988. — 144 c.
20. Конституция РФ [Электронный ресурс] — Режим доступа: www.constitution.ru
21. Концепция государственной региональной политики. — Утверждено Указом Президента Украины от 25.05.2001р. № 341/2001 — Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/341/2001/conv
22. Краткий словарь-глоссарий по политологии/ [автор-сост. А. Л. Болдонов]. — Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2005. — 96 с.
23. Кушлин В. Факторы экономического кризиса и базис его преодоления / В. Кушлин // Экономист. — 2009. — № 6. — С. 3–11
24. Некрасов Н. Н. Региональная экономика. Teoрия, проблемы, методы / Н. Н. Некрасов. — М.: Экономика, 1975. — 317 с.
25. Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства /под ред. В. С. Нерсесянца. — М., 2002.
26. Новый словарь русского языка / [автор-сост. Ефремова Т. Ф.]. — Толково-словообразовательный. — М.: Русский язык, 2000.
27. Ощепков А. М. Влияние процессов регионализации, регионализма и цикличности на стратегии развития региональных социально-экономических систем / А. М. Ощепков // Российское предпринимательство. — 2011. — № 10 Вып. 2 (194). — с. 166–172.
28. Политическая наука: Словарь-справочник / [автор-сост. Санжаревский И. И.]. — Тамбов, 2014.
29. Политология: Словарь-справочник / М. А. Василик, М. С. Вершинин и др. — М.: Гардарики, 2001. — 328 с.
30. Политология: энциклопедический словарь / [автор-сост. Ю. И. Аверьянова]. — М., 1993.
31. Козлов Л. А. Региональная экономика: новые подходы / Л. А. Козлов, И. А. Ильин, Б. М. Штульберг. — М.: Наука, 1993. — 126 с.
32. Морозова Т. Г. Региональная экономика: Учебник для вузов / Т. Г. Морозова, Н. П. Победина, Г. Б. Поляк. — 2–е изд., перераб. и доп. — М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998. — 472 с.
33. Олейник Я. Б. Региональная экономика: учеб. пособ. / Я. Б. Олейник. — К.: КНТ, Фурса С. Я., 2008. — 444 с.
34. Самагин С. В. Оценка и виды эффективности антикризисных инвестиционных проектов / С. В. Самагин // Вестник оренбургского государственного университета. — 2009. — № 4. — С. 48–52
35. Сборник онлайн-словарей [Электронный ресурс] — Режим доступу: http://www.onlinedics.ru/slovar/pol/d/detsentralizatsija.html
36. Словарь по политологии / [автор-сост. В. Н. Коновалов]. –Ростов-на-Дону: РГУ, 2001. — 285 с.
37. Словарь политических терминов проекта «Me-i-oni» [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.politike.ru/dictionary/
38. Современный экономический словарь / [автор-сост. Райзберг Б. А.], 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Инфра-М, 2007. — 495 с.
39. Токовенко В. В. Политическое руководство и государственное управление: проблемы взаимоотношений и оптимизация взаимодействия: моногр. / В. В. Токовенко. — К.: УАДУ, 2001. — 256 с.
40. Требин М. П. Политология: учебн. / М. П. Требин, Л. М. Герасина, И. О. Полищук и др. — Х.: Право, 2013. — 416 с.
41. Тридед А. Н. Логистика. Учебное пособие / А. Н. Тридед, К. М. Таньков, Ю. О. Леонова. — К.: «Издательский дом «Профессионал», 2008. — 176 с.
42. Черковец В. Инновационное воспроизводство как антикризисный ресурс / В. Черковец // Экономист. — 2009. — № 3. — С. 30–34
43. Чумаченко Н. Очерки по экономике региона / Н. Чумаченко. — К.: Наукова думка, 1995. — 338 с.
44. Кураков Л. П. Экономика и право: словарь-справочник/Л. П. Кураков, В. Л. Кураков, А. Л. Кураков. –М.: Вуз и школа, 2004.
45. Экономика. Толковый словарь. / [автор-сост. Осадчая И. М.] — М.: «ИНФРА-М», 2000.
46. Энциклопедический словарь / [авт.-сост. Ф. А. Брокгауз, И. А.Ефрон]. — «Русское слово», 1996 г.
47. Ященко А. С. Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века / А. С. Ященко. — М.: Тип. имп. ун-та, 1908. — 409 c.
48. Business times [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://btimes.ru/dictionary/detsentralizatsiya
49. Dictionary of the English Language [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://americanheritage.yourdictionary.com/
50. Kline J. M. Menaging Intergovernmental Tensions: Shaping a State andLocal Role in U. S. Foreign Policy // Foreign Relations and Federal States. Leicester: Leicester University Press, 1993.
