Известно, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина считаются высшей ценностью. В то же время, как справедливо замечают многие авторитетные юристы, Конституция РФ 1993 года закрепляет эти права и свободы «не только как общепризнанные ценности, но и как юридические понятия», то есть, «придает им практическую силу и поддерживает всеми ресурсами государства» [1]. Юридическое признание прав человека в качестве высшей ценности, таким образом, означает, что всякое отступление государства от требований, вытекающих из содержания этих прав, должно иметь серьезные основания и особенно убедительные мотивы — иначе действия государства нарушали бы Конституцию. В судебной практике эти требования серьезности оснований и убедительности мотивов государственного вторжения в сферу индивидуальных прав находят свое воплощение в виде применения судами теста на пропорциональность — особой судебной методологии, позволяющей рационально оценить оспариваемое государственное действие на предмет соблюдения прав человека. В российском правопорядке идея пропорциональности нашла отражение в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, где сказано, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Особенности реализации доктрины пропорциональности в практике Конституционного Суда РФ позволяет наглядно оценить одно из недавних решений, опубликованных на его официальном сайте [2]. В Конституционный Суд РФ обратился гражданин И. Ю. Шамрай, оспаривая конституционность пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле», согласно которому порядок доступа к фондам библиотек, перечень основных услуг и условия их предоставления библиотеками устанавливаются в соответствии с уставами библиотек или локальными нормативными актами организаций, структурными подразделениями которых являются библиотеки, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне и законодательством об обеспечении сохранности культурного достояния народов Российской Федерации. Поводом для возмущения стал тот факт, что действующие в публичных государственных библиотеках локальные правила, регулируя порядок доступа к библиотечному фонду, зачастую ставят возможность пользоваться фондом за пределами помещений библиотеки (т. е., возможность взять книгу “на дом”) в зависимость от места жительства. Сам гражданин И. Ю. Шамрай, как следует из представленных Конституционному Суду РФ материалов, стал клиентом Центральной городской публичной библиотеки имени В. В. Маяковского, расположенной в Санкт-Петербурге, не будучи жителем этого города (по крайней мере, официально). Заключая договор с библиотекой, он обнаружил, что согласно установленным правилам пользования он вправе пользоваться только читальным залом. Возможность брать книги этой библиотеки “на дом” доступна лишь тем, кто имеет паспорт с постоянной регистрацией в Санкт-Петербурге, Ленинградской области или паспорт гражданина РФ с временной регистрацией в Санкт-Петербурге [3].
Здесь следует отметить, что библиотека имени В. В. Маяковского проявляет даже некоторую лояльность к пользователям, поскольку общее правило, закрепленное в городских нормативных актах Санкт-Петербурга, является более жестким: согласно Приказу Комитета по культуре Администрации Санкт-Петербурга от 13 января 2000 года № 4, которым были утверждены Примерные правила пользования общедоступными библиотеками Санкт-Петербурга [4], пользование абонементом доступно лишь тем гражданам, которые имеют постоянную регистрацию в Санкт-Петербурге (пункты 2.1, 3.2 Правил). Большинство библиотек Санкт-Петербурга придерживаются именно общего правила (например, библиотеки, расположенные на Васильевском острове [5]). Автор настоящей статьи провел научный эксперимент и обратился в библиотеку № 2 имени Л. Н. Толстого на 6 линии Васильевского острова, выяснив, что жители Ленинградской области могут пользоваться в этой библиотеке лишь читальным залом. Так или иначе, но режим доступа к государственным библиотечным фондам «культурной столицы» существенно различается для ее жителей и жителей, прибывших из других регионов России. В связи с этим возникает вопрос о соблюдении положений Конституции в той части, в которой каждому гарантируется право на пользование учреждениями культуры (ч. 2 ст. 44), а также равенство прав независимо от происхождения и места жительства (ч. 2 ст. 19).
Однако Конституционный Суд РФ нарушения этих принципов в деле И. Ю. Шамрая не усмотрел. Аргументация данного вывода настолько лаконична, что умещается в один абзац. По мнению Суда, закон, гарантируя пользователям библиотек равный и недискриминационный доступ к библиотечным фондам, вместе с тем не исключает право библиотек дифференцировать порядок доступа к библиотечным фондам, в том числе в целях обеспечения их сохранности. Такая дифференциация не может рассматриваться как нарушающая принцип равенства, если она не влечет лишения отдельных категорий граждан доступа к библиотечным фондам и при этом основана на объективных критериях, в частности свидетельствующих о том, что возврат выданной пользователю на руки книги будет затруднен, например, в связи с удаленностью его места жительства.
Очевидно, что в данном случае Конституционный Суд РФ, анализируя возникающий на практике неравный режим доступа к государственным библиотечным фондам, руководствовался общим принципом запрета дискриминации, который «означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания» [6]. Аналогичным образом трактуется запрет дискриминации и в практике Европейского Суда по правам человека: считается, что нарушение данного запрета имеет место, если «(a) установлены факты, свидетельствующие о различном обращении; (b) данное различие в обращении не оправдано легитимной целью, то есть отсутствует объективное и разумное обоснование цели и результатов соответствующей меры; (c) отсутствует разумная соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью» [7, с. 116]. Таким образом, наличие объективного и разумного оправдания существующего различия в обращении позволяют оценить два критерия: во-первых, различие должно преследовать легитимную цель, а во-вторых, должно соблюдаться разумное соотношение между примененными мерами и преследуемой целью [8, с. 171]. Эти требования являются кумулятивными, а не альтернативными, поэтому если хотя бы одно из них не соблюдается, то это позволяет принять соответствующее решение и делает дальнейший анализ излишним [7, там же]. В известной степени эти критерии напоминают методику применения теста на пропорциональность. Во всяком случае, здесь государство точно также обязано продемонстрировать, что его действия могут рассматриваться как соразмерные средства, а это возможно «только если они в действительности являются таковыми, то есть в случае, если они по-настоящему обоснованы и пригодны для достижения цели» [9, с. 61]. Именно этого и не наблюдается в данном случае. Безусловно, сохранность библиотечного фонда является легитимной целью, однако из рассуждений Конституционного Суда РФ остается совершенно неясным, почему именно иногородние граждане считаются в Санкт-Петербурге носителями злого умысла либо страдающими от излишней забывчивости и, таким образом, способными причинить ущерб библиотечному фонду. Нет никаких объяснений и тому, каким именно образом возврат книги объективно облегчается, если пользователь библиотеки зарегистрирован по месту проживания в Санкт-Петербурге — ведь совершенно очевидно, что ни в том ни в другом случае у библиотеки нет полномочий осуществлять вторжение в жилое помещение гражданина с целью принудительного изъятия выданной ему книги. В то же время ничто не мешает и обладателю паспорта с регистрацией в Санкт-Петербурге сменить регистрацию либо затаиться вместе с книгой у друзей или родственников, в том числе проживающих в другом регионе, либо просто оставить ее у них, а самому оказаться вне зоны доступа — не отвечать на телефонные звонки, не открывать дверь посторонним и т. д. Следовательно, нет никаких оснований утверждать, что подобное ограничение позволяет достичь какой бы то ни было цели; в то же время очевидным является ущемление прав граждан на равный доступ к государственному библиотечному фонду.
По этой причине представляется, что предложенный Конституционным Судом РФ вывод основывается на недостаточно тщательном анализе. Иными словами, Определение от 23 июня 2015 года № 1261-О является одним из множества тех весьма характерных для российского Конституционного Суда примеров, когда «оценка допустимости ограничения прав производится на глазок, без аргументации и обоснования» [10]. Установленное на уровне локальных актов различие в обращении, приводящее к ограничению конституционных прав граждан, в данном случае не имеет объективного и разумного оправдания, поэтому позиция Конституционного Суда РФ нуждается в пересмотре.
Литература:
1. Послание Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. № 230. 06.11.2008;
2. Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 года № 1261-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шамрая Игоря Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 7 Федерального закона “О библиотечном деле”» // URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx;
3. Официальный сайт Центральной городской публичной библиотеки имени В. В. Маяковского // URL: http://pl.spb.ru/structure/detail.php?ID=1643;
4. Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга // URL: http://gov.spb.ru/law?print&nd=8336990;
5. Официальный сайт Централизованной библиотечной системы Василеостровского района // URL: http://cbs-vo.spb.ru/files/pravila_cbs_vo.pdf;
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2014 года № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 3 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части реализации мер по повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву” в связи с запросом Парламента Чеченской Республики» // СЗ РФ. 17.11.2014. № 46. Ст. 6424;
7. Заковряшина Е. Принцип недискриминации в праве Совета Европы // Конституционное прав: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2. С. 113–134;
8. Сальвиа М. Европейская Конвенция по правам человека. — СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. — 267 с.;
9. Шлинк Б. Пропорциональность. К проблеме баланса фундаментальных прав и общественных целей // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2. С. 56–76;
10. Белов С. А. Ценностное обоснование решений как проявление судебного активизма Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2. С. 140–150.
