Согласно Конституции Республики Таджикистан 1994 года с учетом изменений и дополнений, внесенных в 1999 и 2003 гг. местным представительным органом государственной власти в областях, городах и районах является Маджлис народных депутатов, возглавляемый председателем (статья 77). Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской области, областей, города Душанбе, городов и районов избирается избирателями соответствующих административно-территориальных единиц путем общих, равных, прямых выборов путем тайного голосования сроком на 5 лет. Каждый гражданин республики, достигший 18-летнего возраста имеет право участвовать в выборах и стать депутатом соответствующего местного Маджлиса народных депутатов [1].
Согласно Конституции, Конституционного закона «О местных органах государственной власти» (2004 г.) [2], Конституционного закона «О Горно-Бадахшанской автономной области» и других законов Республики Таджикистан [3], основные принципы организации и деятельности областного Маджлиса народных депутатов на современном этапе составляют следующие:
- законность и социальная справедливость;
- охрана прав и свобод человека и гражданина;
- соответствие местных и общегосударственных интересов;
- решение проблем на основе демократии и гласности, с учетом политического плюрализма;
- ответственность за результаты своей деятельности перед населением;
- волеизъявление населения, через соответствующий Маджлис народных депутатов;
- самостоятельность местных органов государственной власти при решении вопросов своих полномочий;
- обязательность исполнения актов местных органов государственной власти, принятых в пределах своих полномочий;
- коллегиальность деятельности местных представительных органов государственной власти:
- единоначалие в деятельности местных исполнительных органов государственной власти.
Местные органы государственной власти осуществляют свою деятельность путем создания благоприятных условий для осуществления гражданами своих конституционных прав участия в управлении государственными и общественными делами [2, статья 5].
Основным признаком местного органа государственной власти и местного самоуправления по законодательству Республики Таджикистан и мировой практики является их выборность, на основе которого они избираются непосредственно гражданами. Маджлисы народных депутатов Республики Таджикистан являются одновременно местным представительным органом государственной власти и связующим звеном местного самоуправления. Правовой статус органов местного самоуправления в конституциях зарубежных стран определен в отдельных главах и статьях, которые имеют разные названия в специальных нормативно-правовых актах. Например, в Конституции Японии глава 8 «Местное самоуправление» состоит из четырех статей (92–95), в Конституции Эстонии глава 14 «Местное самоуправление» состоит из семи статей (154–160), в Конституции Киргизии глава 7 «Местное самоуправление» состоит из пяти статей (91–95). Во всех названных законах предусмотрено самостоятельное решение вопросов местной жизни органами местного самоуправления [5]. Конституция Республики Таджикистан возлагает решение экономических вопросов и руководство хозяйственной жизнью на местные органы государственной власти, от которых зависит формирование экономических и финансовых источников [8]. Согласно статьи 77 Конституции Республики Таджикистан, Маджлисы народных депутатов утверждают местный бюджет и отчет о его выполнении, определяют основные направления экономического и социального развития местности, согласно законодательства устанавливают налоги и местные платежи, в рамках закона определяют методы управления и распоряжения коммунальной собственностью.
Провозглашенные в ст.5 Конституционного закона «О местных органах государственной власти» [2] принципы деятельности местных органов государственной власти сами по себе не реализуются, для этого необходимо не только и далее совершенствовать организационные формы деятельности, но и следует усилить контрольные функции местного Маджлиса за деятельности всех структурных подразделений местных органов исполнительной власти, деятельности местных правоохранительных органов. Особенно в области охраны прав и свобод человека и гражданина, защиты их законных интересов. На практике имеет место нарушение прав и законных интересов предпринимателей. Нередко местная власть в лице своих чиновников санкционирует начало работы предпринимателя по строительству и функционирование соответствующих объектов. Проходить немного времени как правоохранительные органы, особенно службы по борьбе с коррупцией объявляют, что настоящий объект построен и работает незаконно и тут же выноситься вердикт о виновности предпринимателя и соответствующий объект или сноситься, или передается другому собственнику. На деле у предпринимателя имеется в руках решение местной власти, а нередко и вышестоящих органов подтверждающих законность деятельности предпринимателя и его право на соответствующего объекта. В этих случаях местная власть не выступает за защиту прав предпринимателя, представитель местной власти который узаконил деятельность предпринимателя, не несет никакую административную, гражданскую, уголовную и даже моральную или материальную ответственность. Часто повторяющиеся подобные случаи ставить под сомнение действие принципа «ответственность за результаты своей деятельности перед населением» и других принципов, особенно принципа «законности и социальную справедливость». В конституционном законе, на наш взгляд, необходимо не только перечислить принципы, но и следует определить механизмы контроля за их реализацией, меры ответственности за допущенных нарушений прав и свобод человека и гражданина.
В свою очередь, можно привести в пример, что в деятельности Согдийского областного Маджлиса народных депутатов, кроме причисленных в статье 5 Конституционного закона [2] принципов, ещё в соответствии с Регламентом состоят из разделения государственной власти, верховенство закона, коллегиального обсуждения вопросов, ответственность перед народом [6, статья 4].
Необходимо отметить, что перечисленные принципы организации и деятельности местных Маджлисов не в полной мере влияют на содержание и формы работы местных Маджлисов народных депутатов. Такие принципы, как ответственность перед народом, решение проблем на основе демократии и гласности, с учетом политического плюрализма и некоторые другие не подкреплены соответствующими механизмами их реализации. А, на практике некоторые мероприятия, например, встречи Председателя области с жителями городов и районов, проводятся так официально и помпезно, что обыкновенному гражданину участвовать в ней, и тем более что-то спрашивать или задавать вопросы Председателю представляется не возможным. А, в чем реально заключается содержание принципа «ответственности перед народом» и для специалистов остается не достаточно ясным. В этом смысле, нам представляется, что следует и далее совершенствовать нормы и положения Конституционного закона о местных органах государственной власти.
Конституция Республики Таджикистан 1994 г. не содержит норму об организационных формах деятельности местных представительных органов государственной власти — местных Маджлисов народных депутатов. В статье 78 установлено, что деятельность органов местной власти регулируется Конституционным законом «О местных органах государственной власти» которая не содержит термин «организационно-правовые формы деятельности Маджлиса народных депутатов», в ней есть норма о сессии, как «основная форма деятельности» местных представительных органов государственной власти — Маджлиса народных депутатов (абзац 3 статьи 1 и статья 11). Прямое указание на существование других форм деятельности Маджлиси народных депутатов в законе отсутствует. Правда, в ней есть нормы о постоянных и временных комиссий (статья 14), о депутатах местного Маджлиса народных депутатов (статьи 15 и 16) [2]. Однако, их деятельность не определено как самостоятельная форма деятельности Маджлиса народных депутатов.
Исходя из опыта деятельности прежних местных представительных органов государственной власти (Советов народных депутатов) и реального анализа деятельности нынедействующих Маджлисов народных депутатов, она протекает в следующих основных организационно-правовых формах:
1) сессия — главная форма деятельности Маджлиса народных депутатов [2 статья 11];
2) деятельность постоянных и временных комиссия как основная форма деятельности Маджлиса народных депутатов [2 статья 14];
3) деятельность депутатов Маджлиса народных депутатов вне сессии и вне состава постоянных и временных комиссий, преимущественно работа с избирателями является следующей основной формой деятельности Маджлиса народных депутатов [2 статья 15]
Кроме названных основных форм, на наш взгляд существуют и иные формы деятельности местных Маджлисов народных депутатов, к которым относятся:
1) Отношения местного Маджлиса народных депутатов с зарубежными партнерами [2 статья 27];
2) Отношения с высшими и центральными органами государственной власти республики [2 статьи 28 и 37];
3) Отношения с местными представительными и исполнительными органами государственной власти [2 статья 29];
4) Отношения с органами местного самоуправления на своей территории [2 статья 6].
5) Отношения с органами общественных объединений.
Порядок деятельности Маджлиса народных депутатов, расширение обязанностей, возлагаемых на них, требует совершенствования организации их работы. Если оценивать эти органы как учреждения, формально рассматривающие поступающие к ним проекты и штампующие заготовленные субъектами правовой инициативы решения, особых забот о том, как строить такую работу, не требуется. Но Маджлисам народных депутатов предоставлена роль действительно ведущих, самостоятельно действующих структур, оправдать ее возможно, только наладив активные усилия депутатов. Можно назвать три важнейшие проблемы, решение которых во многом определяет успешную работу Маджлисов народных депутатов областей в республике Таджикистан. Первая из них — реальная коллегиальность деятельности Маджлисов народных депутатов. Хотя по своей структуре они являются коллегиями депутатов, на практике коллегиальность нередко оказывается формальностью. Депутаты забывают о своей обязанности активно участвовать в дискуссиях по важнейшим и далеко не всегда простым вопросам местной жизни, они уклоняются от участия в обсуждении, оправдывая эту свою позицию слабым знанием проблемы или тем, что она не затрагивает интересы их избирателей или просто, идя на поводу у других, более активных депутатов. Такая позиция неприемлема. Оптимальные решения представительного органа принимаются только после их всестороннего рассмотрения, свободного участия депутатов в их обсуждении, в достижении на основе дискуссий консенсуса, предполагающего учета различных мнений по спорным вопросам. Вторая проблема — открытость, гласность работы Маджлиса народных депутатов. Они дают возможность избирателям контролировать работу представительных органов, оценивать ее, обеспечивать прямую и обратную связь местного органа государственной власти с населением. Конституционный закон Республики Таджикистан «О местных органах республики Таджикистан» [2] устанавливает, что местные органы государственной власти осуществляют свою деятельность путем создания благоприятных условий для осуществления гражданами своих конституционных прав в управлении государственными и общественными делами. Кроме того, закон Республики Таджикистана «О правовом статусе депутата Маджлисов народных депутатов в ГБАО, областей, г.Душанбе, городов и районов», принятый от 13 декабря 1996 г. [4], установил, что депутат со своими избирателями поддерживает постоянную связь, также с органами самоуправления, гражданами, трудовыми коллективами, Маджлисом народных депутатов, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, политическими партиями, регулярно информирует их о работе Маджлиса народных депутатов, выполнении планов, программ экономического, социального развития территории, участвует в организации и контроле решений Маджлиса народных депутатов, изучает общественное мнение, нужды и запросы населения, вносит по ним соответствующие свои предложения в соответствующий Маджлис народных депутатов.
Решение о созыве сессии Маджлиса народных депутатов объявляется депутатам не позднее, чем за десять дней раньше до её начало через средства массовой информации [6]. А в экстренных случаях, чем за семи дней до начала сессии. Вместе с тем, провозглашается место, время и дата проведения сессии. Депутат, который по уважительным причинам не сможет участвовать на сессии, должен предупредить аппарат Председателя области. Организационные, материально-технические и другие виды обслуживания деятельности Маджлиса народных депутатов и его комиссии, способствование депутатам в выполнении их полномочий осуществляется аппаратом Председателя области. К этому делу привлекаются другие структурные подразделения исполнительной власти области, областные организации и учреждения. Расходы по обеспечению деятельности областного Маджлиса народных депутатов производится за счет областного бюджета, которая предусмотрена в отдельной графе бюджета. Содержание расходов за 10 дней до сессии ставиться в известность руководителей структурных подразделений областного исполнительного аппарата, областные организации и соответствующие заместители Председателя, сообщается организационному отделу и работе с кадрами исполнительного аппарата области.
В Регламенте Маджлиса народных депутатов Согдийской области [6] установлено, что доклады и проекты решений, представляемые коллегиальным органом сессии, должен быть предварительно рассмотрен на заседание соответствующего органа. Проекты решений в 4 -5 страницах, отчеты в 5–6 страницах (кроме отчета Председателя области) заранее подготавливается в письменной форме. Общий отдел Аппарата Председателя области в течение 5 дней после подписания решений сессии областного Маджлиса народных депутатов представляет их исполнительным органам (лицам).
В настоящее время, ни в регламентах Маджлисов народных депутатов, ни в других правовых актах местных органов государственной власти пока нет правил пользования Интернетом для получения информации о проведении сессии и о работе представительных органов. Остается надеяться, что такие правила появятся в нормативно-правовых актах Маджлисов народных депутатов, и гласность в деятельности представительных органов будет поставлена на должный уровень. Третья проблема — время, которое затрачивают депутаты на работу в представительном органе и их численный состав. Депутаты в представительном органе согласно законодательству республики [4 статья 4] работают без отрыва от производственной и служебной работы.
Численный состав представительных органов тоже имеет свою историю. В период, когда в бывшем Советском Союзе действовали местные Советы, численность депутатов в них была весьма велика. Считалось, что чем шире состав Советов, тем он представительнее, тем больше трудящихся проходят «школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению». На деле же депутаты Советов, выполняя роль демократической ширмы всевластия партийного и государственного аппарата, существенного значения в решении вопросов общественной жизни не имели. И чем больше был состав Советов, тем меньше оставалось у них возможностей стать «работающими корпорациями», поскольку деловое рассмотрение вопросов и принятие решений столь громоздкими, многочисленными организациями было невозможно. В конституционном законе Республики Таджикистан «О местных органах государственной власти» [2] число депутатов в Маджлисах народных депутатов в Горно-Бадахшанской области, областей и г.Душанбе составляют до 70 человек, а для городов и районов республики до 40 человек. Настоящий закон существенно уменьшил числа депутатов местных Маджлисов народных депутатов. Эта мера была осуществлена в целях с одной стороны сохранения коллегиального характера местной власти, с другой, сделать её более гибкой и работоспособной. Однако, в силу существенного различия в объеме территории и количества населения некоторых районов и городов республики, цифра 40 не всегда оказалось наиболее удачной. Так, например, г.Худжанд и Мастчинские районы резко различаются между собой по количеству населения, для первого настоящая цифра явно заниженная, а для второго приемлема.
Надо иметь в виду, что широта представительности местных органов государственной власти зависит не только и не столько от количества их членов, а от свободных и нефальсифицированных выборов, возможности избирателей выразить на этих выборах свою волю, послать в местные государственные органы своих истинных представителей. Территориальное сообщество многолико. Его общие интересы отражают или, по крайней мере, должны отражать интересы всех его членов — и богатых, и бедных, и «бюджетников», и тех, кто получает зарплату в частных структурах. При нынешней политической разобщенности общества, резком неравенстве материальных, экономических возможностей людей выработать подходы, отвечающие интересам разных социальных групп совсем не просто. Именно на представительном уровне, где люди вместе занимаются делами, в основе которых лежит общий интерес, они и могут вырабатываться прежде всего. Очень многое зависит от деловых качеств депутатов, их готовности и способности аккумулировать все разнообразие запросов членов территориальных коллективов. Но и количество депутатов имеет здесь немалое значение. Вот почему законодатель уделил значительное внимание выработке наиболее приемлемых нормативов численного состава Маджлисов народных депутатов областей, городов и районов.
Литература:
1. Конституция Республики Таджикистан: офиц. текст. — Душанбе: Нашр, 2004, — 52 с.
2. Конституционный закон Республики Таджикистан «О местных органах государственной власти», принятый 17 мая 2004 г., № 28: офиц. текст. — Душанбе: Шарки озод, 2004.
3. Конституционный закон Республики Таджикистан «О Горно-Бадахшанской автономной области» от 30 июля 2007 г., № 303. (Принят Постановлением Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ от 6 июня 2007 г., одобрен Постановлением Маджлиси милли Маджлиси Оли РТ от 19 июля 2007 г., № 373).
4. Закон Республики Таджикистан «О правовом статусе народных депутатов маджлисов ГБАО, областей, городов и районов», принятый 13 декабря 1996 г., измененный 31.12.08 г. № 461. — Душанбе: Эчод, 2007 г.
5. Конституции 16 стран мира: Сб. конституций стран-членов СНГ, Балтии и ряда др. государств мира. — Алматы, 1995. — С.555–556; 573–574.
6. Регламент Маджлиса народных депутатов Согдийской области, принятый от 11 марта, 2010 г.
7. Имомов А. Конституционное право Республики Таджикистан. (на тадж. яз.) — Душанбе, 2004. — С. 339–393.
8. Имомов А. Имомов А. Органы государственной власти Республики Таджикистан. (на тадж. языке). — Душанбе. 2007. — 448 с.
