Важным исходным составляющим для механизма правового стимулирования на международном уровне является международное сотрудничество государств в области социальной сферы. В данной статье нами поставлена задача системно рассмотреть наиболее общие вопросы международно-правового регулирования и конституционно-правового стимулирования на государственной службе на примере зарубежных государств.
В современных условиях проводится реформирование системы государственной службы Российской Федерации, так как она по-прежнему нуждается в совершенствовании. Это продиктовано необходимостью создания системы государственной службы как целостного государственно-правового института, образования системы управления государственной службой, внедрения на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Данная реформа призвана повлиять на кадровый состав государственного аппарата и наполнить структуры публичной власти достойными людьми.
В рамках нового подхода к пониманию сущности государственной службы в отечественной науке и правоприменительной практике поощрительный метод сегодня олицетворяет собой наиболее действенный стимул в развитии всех сфер общества. Актуализация поощрительного метода объясняется, прежде всего, тем, что при использовании стимулов в деятельности и отсутствии жесткого контроля, личности предоставляется большая свобода для проявления инициативы и творческой активности. В связи с чем, в ряде случаев отмечается особая эффективность поощрения, а не наказания, поскольку в ситуации положительной мотивации в качестве побудительной силы желаемого поведения выступают не только внешние предписания, но и интерес субъекта. Безусловно, поощрение — это не единственный метод, с помощью которого законодатель оказывает воздействие на юридические мотивы участников правового отношения. Для регулирования общественных отношений создан широкий арсенал методов воздействия, являющихся достаточно результативными в тех или иных сферах. Однако во многом, именно правовые поощрения способны вызвать мотивацию, направленную на эффективное правомерное поведение, на высокий результат действий, а также косвенным образом предотвратить возможность совершения правонарушений (преступлений и проступков).
Поскольку в российском законодательстве стимулы однозначно определены как исключительные позитивные средства регулирования, то под стимулирующими средствами всегда понимаются конкретные поощрения, льготы, субъективные права и законные интересы. Так, поощрение — важное средство воспитания и стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих, а также укрепления законности и дисциплины в данной сфере.
Согласно Конституции РФ, если международным договором предусмотрены правила, противоречащие законам РФ, следует применять правила международного договора (ч.4 ст.15 Конституции). Данное положение подчеркивает приоритетный характер международных договоров как основы стимулирующего развития международного сообщества. В положении закона РФ «О международных договорах РФ» [9], Россия подтвердила свою приверженность принципу добросовестного выполнения обязательств в рамках международного права. Концепция реформирования системы государственной службы содержит положение о том, что правовое регулирование системы государственной службы осуществляется «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами. Поддерживая права человека, Россия в рамках международных отношений способствует стимулированию передовых взглядов, связанных с личностью, подписывая различные международные договоры о правах человека. Основой основ международного закрепления прав человека стало принятие на основании Всеобщей Декларации прав человека 1948 года [1]. В этом документе впервые был провозглашен круг основных гражданских, политических, социальных, экономических, культурных прав и свобод.
В соответствии с п.2 ст. 21 Декларации «Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране». Практически аналогичное положение содержится в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах [5], предусматривающей, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Сходные нормы о праве равного доступа (на общих условиях равенства) к государственной службе в своей стране закреплены и на региональном уровне — в ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов [3] и в ст. 23 Американской конвенции о правах человека [8] Предусмотренный вышеназванными международно-правовыми актами общий принцип равного доступа к государственной службе дополняется также положениями:
- о праве женщин на равных условиях с мужчинами поступать на государственную службу, занимать государственные посты и осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления (ст. 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; ст. 4 Декларации ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин [4]);
- о праве каждого человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения на равный доступ к государственной службе (ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации [6]).
Вместе с тем, в отличие от положений Всеобщей декларации прав человека, документы Совета Европы, в том числе Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. [7], намеренно не закрепляют право граждан на доступ к государственной службе. Члены Совета Европы сознательно отказались от этого из-за возможных сложностей, с которыми мог бы столкнуться Европейский Суд, устанавливая единые стандарты приема на службу, поскольку критерии отбора существенно варьируются в государствах-членах в зависимости от национальных традиций и действующей системы государственной службы. Несмотря на подход, преобладающий на европейском уровне, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (ратифицирована Россией 4 ноября 1995 г.) [2] в развитие положений Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что каждый человек в соответствии с национальным законодательством имеет право и возможность в государстве, гражданином которого он является, допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (ст. 29).
Следует отметить, что право граждан на государственную службу закреплено в Конституциях ряда стран — членов СНГ, а именно: Азербайджанской Республики (ст. 55), Республики Беларусь (ст. 39); Грузии (ст. 29), Республики Казахстан (ст. 33), Кыргызской Республики (ст. 23), Республики Молдовы (ст. 39), Туркменистана (ст. 30).
Таким образом, современное международное право устанавливает, что обязанности демократического государства перед его гражданами составляют содержательную сторону прав и обязанностей государственных служащих и определяется состав функций государственной службы. Равный доступ всех граждан к государственной службе и право на занятие государственных должностей декларированы в конституциях многих европейских стран (ст. 25 Конституции Княжества Андорра; § 70 Конституции Венгерской Республики; ст. 101 Конституции Латвийской Республики; ст. 33 Конституции Литовской Республики; ст. 31 Конституции Княжества Лихтенштейн, ст. 11 Конституции Великого герцогства Люксембург; ст. 23 Конституции Республики Македония; ст. 3 Конституции Королевства Нидерландов; ст. 60 Конституции Республики Польша; ст. 50 Конституции Португальской Республики; ст. 70 Конституции Турецкой Республики; ст. 33 Основного закона Федеративной Республики Германия; ст. 44 Конституции Республики Хорватия и др.) с определенными особенностями. В частности, в Португалии констатировано «право занимать государственные должности на условиях равенства и свободы». При этом «ничьи интересы не могут быть ущемлены при назначении, найме, продвижении по службе или при получении социальных выгод, если у лица есть на это право, вследствие нахождения на государственных должностях» (ст. 50 Конституции Португальской Республики).
В Латвии закреплено право каждого гражданина «исполнять государственную службу» (ст. 101 Конституции Латвийской Республики), в Литве — «на равных условиях поступать на государственную службу» (ст. 33 Конституции Литовской Республики), в Македонии — «право исполнять публичные функции» (ст. 23 Конституции Республики Македония), в Чехии — право доступа к «публичным функциям» (ст. 21 Хартии основных прав и свобод от 9 января 1991 г.), а в Польше — «право доступа к публичной службе на одинаковых принципах» (ст. 60 Конституции Республики Польша). В Германии действует оговорка о доступе к государственной службе в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией (ст. 33 Основного закона Федеративной Республики Германии). В Турции установлено, что «никакие ограничения, за исключением квалификационных требований, не могут устанавливаться при поступлении на службу» (ст. 70 Конституции Турецкой Республики).
Анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на российскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности. Учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную близость правовых систем России, Германии, Франции, есть основания полагать, что для нашей страны наиболее оптимален вариант системы государственной службы континентального образца (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) и отдельные элементы англосаксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такое сочетание позволило бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.
Литература:
1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 10.12.1998.
2. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (Заключена в г. Минске 26.05.1995) // Собрание законодательства РФ. 29 марта 1999 г. N 13. Ст. 1489.
3. Африканская хартия прав человека и народов (Принята в г. Найроби 26.06.1981) // Международные акты о правах человека. Сборник документов. Изд. 2.- М.: Норма-ИНФРА-М, 2002. С. 887–899.
4. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (Заключена 18.12.1979) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XXXVII.- М., 1983. С. 26–36.
5. Международный Пакт «О гражданских и политических правах» от 16.12.1966 // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 12. 1994.
6. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Заключена 21.12.1965) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 125–139.
7. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) // Собрание законодательства РФ. 08.01. 2001. N 2. Ст. 163.
8. Американская конвенция о правах человека (Заключена в г. Сан-Хосе 22.11.1969) // Международные акты о правах человека. Сборник документов. Изд. 2.- М.: Норма-ИНФРА-М, 2002. С. 867–886.
9. Федеральный закон РФ «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995 N 101-ФЗ (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7579.
