В работе рассматриваются существующие проблемы в процедуре присвоения звания «Ветеран труда», которые возникают в результате неверного понимания федерального законодательства региональными органами власти и судами разных уровней. На основе комплексного толкования законодательства и анализа судебной практики авторы предлагают свое решение выявленных проблем.
Ключевые слова: ветеран труда, ведомственный знак отличия в труде, социальное обеспечение ветеранов, порядок присвоения звания ветерана труда, основания и условия в праве социального обеспечения, право социального обеспечения.
В целях реализации принципа социального государства российский законодатель путем принятия Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее — ФЗ «О ветеранах») установил правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации. Однако помимо установления гарантий законодатель должен определить также и механизм их реализации, ведь без такого механизма все гарантии рискуют остаться пустой декларацией.
Между тем, именно механизм реализации некоторых положений ФЗ «О ветеранах», касающихся вопросов присвоения звания «Ветеран труда», порождает неопределенность в правотворческой и правоприменительной практике.
Так, до принятия указанного федерального закона устанавливалось, что порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» определяются Президентом Российской Федерации. Однако Федеральный закон от 19.12.2005 № 163-ФЗ «О внесении изменения в статью 7 Федерального закона «О ветеранах» установил, что определение порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда» является полномочием субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 ФЗ).
Настоящие изменения правового материала вкупе с изменением порядка определения мер социальной поддержки ветеранов труда посредством принятия Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», породили разночтения в толковании законодательных положений и формирование неоднозначной региональной правосозидательной и правоприменительной практики, что неоднократно отмечалось и в научной литературе [1; 2; 3].
Так, региональный законодатель зачастую понимал норму, предоставляющую полномочие на определение «порядка и условий» присвоения звания «Ветеран труда» в расширительном ключе, что приводило к созданию нормативного массива на региональном уровне, которым устанавливались дополнительные ограничения в присвоении звания «Ветерана труда», среди которых можно указать следующие:
1) установление закрытого перечня ведомственных знаков отличия в труде, награждение которыми служит элементом юридического состава для присвоения звания «Ветеран труда», либо самостоятельное толкование понятия «ведомственный знак отличия в труде»: Указ Губернатора Свердловской области от 05.06.2006 № 458-УГ «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» гражданам, проживающим на территории Свердловской области»; Постановление Правительства Ульяновской области от 29.12.2005 № 234 «Об утверждении Положения о порядке присвоения звания «Ветеран труда»; Постановление Правительства Республики Хакасия от 25.04.2006 № 111 «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда»; Закон Иркутской области от 18.07.2008 № 44-оз «Об условиях и порядке присвоения звания «Ветеран труда» в Иркутской области» и др.;
2) предъявление дополнительных требований к страховому пенсионному стажу, помимо требования к стажу, необходимому для назначения пенсии по старости (согласно ст. 7 Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»): Постановление Правительства Пензенской области от 19.05.2006 № 355-пП «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» в Пензенской области»; Постановление Губернатора Ставропольского края от 05.09.2007 № 569 «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» в Ставропольском крае»; Постановление Правительства Чеченской Республики от 04.02.2013 № 3 «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» в Чеченской Республике» и др.
Более того, из актов некоторых региональных законодателей видно, что ими проводится отождествление понятия «порядок и условия присвоения звания» с понятием «основания присвоения звания».
Так, из статьи 1 Закона Тульской области от 28.02.2007 № 797-ЗТО «Об условиях и порядке присвоения звания «Ветеран труда» следует, что региональный законодатель дублирует в своем акте нормы федерального законодательства (ч. 1 ст. 7 ФЗ «О ветеранах»), устанавливающие основания для присвоения звания «Ветеран труда», и фактически называет такие основания условиями, смешивая два понятия.
Смешение указанных понятий также прослеживается и в Законе Рязанской области от 15.02.2010 № 7-ОЗ «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» на территории Рязанской области» (статья 2).
Однако, как нам представляется, такое понимание и толкование федерального законодательства ошибочно, и основная ошибка заключается в смешении понятий «основания присвоения звания» и «условия присвоения звания».
Между тем, в правовой доктрине проводится четкое разграничение понятий «основание» и «условие», в том числе применительно к нормам права социального обеспечения.
Как справедливо указывает Е. И. Бутенко, среди социально-обеспечительных юридических фактов нужно выделять основания и условия предоставления социального обеспечения. Основания — это те причины, по которым лицо вправе получить помощь или содержание от государства, тогда как условия — это обстоятельства, способствующие, так сказать, адекватному, правильному уяснению этих причин. В основаниях проявляется принцип всеобщности социального обеспечения. Условия самостоятельным правообразующим свойством в отрыве от оснований не обладают [4, с. 5, 17–18].
Найдя теоретическое обоснование разграничения данных понятий, обратимся к самим нормам права и докажем, что законодатель построил свое правовое регулирование в непротиворечивом единстве с теорией.
Так, применяя юридико-лингвистическое толкование ч. 4 ст. 7 ФЗ «О ветеранах» неизбежно приходим к выводу, что под словосочетанием «порядок и условия» понимается нечто процедурное, некий механизм реализации некоторой функции (например, словарь В. И. Даля определяет порядок как, в том числе, «вообще последовательность в деле, заранее обдуманный ход и действия» [5, c. 327], а условия как, кроме всего прочего, «обстоятельства, обстановка, ситуация» [6, c. 512]).
Аналогичной позиции придерживаются суды субъектов РФ и высшие суды. Так, Конституционный Суд РФ понимает порядок и условия как организационно-процедурный механизм приобретения и присвоения звания «Ветеран труда», который предполагает определение конкретного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за решение вопроса о присвоении звания «Ветеран труда», форм подтверждения оснований приобретения статуса ветерана труда, сроков рассмотрения вопроса о присвоении звания конкретным лицам и т. д. (Определение КС РФ от 01.04.2008 № 479-О-П). Аналогичная позиция указана и в решениях судов общей юрисдикции: Апелляционное определение Суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 24.03.2015 по делу № 33–1360/2015, Апелляционное определение Московского городского суда от 08.07.2014 по делу № 33–26917; Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 15.10.2013 по делу № 33–8101/2013.
Между тем, одного юридико-лингвистического толкования недостаточно, так как понятие «условия присвоения звания» могут пониматься в определенных случаях как совокупность причин и предпосылок, иначе говоря — как основания для присвоения звания, которые непосредственным образом определяют круг лиц, имеющих данное право. Такая неопределенность устраняется иными способами толкования.
Так, системный анализ законодательства, касающегося регулирования звания «Ветеран труда», позволяет сделать вывод о том, что данное звание и, соответственно, статус лица, обладающего данным званием, носит общефедеральный характер. Это исходит, в частности, из того, что несмотря на факультативно-элективное наполнение «предоставительной» части содержания правового статуса лица, обладающего званием «Ветеран труда», которая зависит от субъекта проживания такого лица, общее наличие статуса, полученного в одном субъекте, признается в любом другом субъекте без требования прохождения дополнительных процедур присвоения такого статуса повторно (что подтверждается и судебной практикой — Определение Верховного Суда РФ от 06.09.2013 № 45-КГ13–11). Это означает, что толкование ч. 4 ст. 7 ФЗ «О ветеранах» в ключе предоставления субъектам полномочий по определению круга лиц, которым может быть присвоено звание «Ветеран труда», теряет смысл, так как позволяет заинтересованным лицам обходить такие ограничения путем временного изменения места жительства и получения звания в ином субъекте, где порядок получения проще.
В рамках своей дискреции федеральный законодатель, выделив категорию граждан «ветераны труда», отнес установление мер по их социальной поддержке к ведению субъектов РФ (ст. 22 ФЗ «О ветеранах»), однако не сделав это звание региональным. Это объясняется стремлением дифференцировать правовой статус данных лиц в зависимости от конкретных социально-экономических условий в каждом субъекте для наиболее справедливого распределения благ лицам, поощряемым за добросовестную и продолжительную трудовую деятельность как заслугу перед обществом и государством.
Кроме того, системный анализ законодательства о социальном обеспечении в целом позволяет говорить о четком разграничении законодателем и органами исполнительной власти понятийного аппарата с формальной, с одной стороны, и с содержательной, с другой, точки зрения.
Так, согласно ст. 3 Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», порядок и условия назначения и выплаты указанных государственных пособий устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в части, не определенной настоящим Федеральным законом. Во исполнение данной нормы Министерством здравоохранения и социального развития РФ издан Приказ от 23.12.2009 № 1012н «Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей». В указанном подзаконном акте понятие «условие» не подменяется понятием «основание», что свидетельствует о правильном разграничении данных понятий.
Анализ законодательства и подзаконных актов в исторической перспективе также подтверждает нашу точку зрения. Как уже указывалось, ранее порядок и условия присвоения звания определялись Президентом РФ. Во исполнение ФЗ «О ветеранах» Президентом был издан соответствующий указ от 25.09.1999 № 1270 «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда».
Настоящий акт, устанавливая порядок и условия присвоения звания, определял орган, в который должны подаваться документы, перечень необходимых документов, срок принятия решения о присвоении звания, то есть исключительно организационные вопросы. Основания для присвоения звания — круг лиц, которым может быть присвоено звание — данным указом не определялся.
Таким образом, толкование федерального законодательства показывает, что субъекты не наделены правом определять основания для присвоения звания «Ветеран труда».
Проанализируем логику судов, которая позволяет им давать обратное толкование нормам, принимаемым на федеральном уровне.
Так, в ряде решений Верховный Суд РФ (Определения от 15.04.2015 № 9АПГ15–6; от 05.08.2015 № 46-АПГ15–13; от 06.07.2011 № 31-Г11–3) и суды субъектов (Апелляционное определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.07.2015 по делу № 33–1594/2015; Апелляционное определение Суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 09.06.2015 по делу № 33–2786/2015) указывают, что положение о возможности определять основания для присвоения звания «Ветеран труда» согласуется с нормами Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ) и Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Позиция судов следующая. Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ вопросы социальной поддержки ветеранов труда относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти названного публично-правового образования полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования.
Таким образом, суды полагают, что с учетом системного толкования приведенных норм и исходя из того, что вопросы социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются их расходными обязательствами, названные публично-правовые образования вправе самостоятельно определять перечень знаков отличия в труде и наград, учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда» в субъекте Российской Федерации, а также порядок и условия для присвоения указанного звания.
Между тем, представляется, что данная правовая логика правоприменителей порочна.
Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законодательство в сфере социальной защиты относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, при этом федеральное законодательство имеет приоритет над региональным, устанавливает общие границы правотворчества регионального законодателя (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
В рамках совместного правового регулирования федеральный законодатель установил распределение бремени несения расходов по обеспечению лиц, имеющих статус Ветерана труда, возложив их на субъекты Российской Федерации.
Вместе с тем, это нельзя рассматривать как какое-либо делегирование полномочия с федерального уровня на региональный с неотъемлемой необходимостью передачи финансирования с уровня федерации на уровень субъекта. Такое регулирование является лишь определенной моделью распределения обязанностей государства перед гражданами в условиях федеративной организации государственных органов.
Вместе с тем, как указывал Конституционный Суд РФ в Определении от 01.04.2008 № 479-О-П, в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06. 2004 № 12-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.12.2005 № 502-О).
В другой категории дел ряд судов приходит к выводу, что ввиду отсутствия законодательно определенного понятия «ведомственный знак отличия в труде», региональный законодатель может самостоятельно устанавливать его содержательное наполнение. Например, Верховный Суд РФ в Определении от 19.07.2013 № 34-КГ13–4 указал, что статья 7 ФЗ «О ветеранах» не содержит никаких условий отнесения тех или иных знаков отличия к ведомственным, дающим право на присвоение звания «Ветеран труда». Субъект Российской Федерации вправе предусмотреть порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда», а также определить перечень знаков отличия в труде, учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда».
При этом нормы статьи 7 ФЗ «О ветеранах», указывая наличие ведомственных знаков отличия как одного из оснований для присвоения звания, не содержат какого-либо санкционирования со-законной и подзаконной деятельности по определению содержания данного понятия. Следовательно, выявление его смысла должно происходить через процедуру толкования, осуществляемую самим федеральным законодателем (аутентичное толкование), либо лицами, уполномоченными законодателем, либо правоприменителем (казуальное толкование).
Очевидно, что принятие региональным законодателем актов, в которых раскрывается такое понятие федерального законодательства, как «ведомственный знак отличия в труде», является выходом за пределы установленных полномочий.
В заключение приведем несколько выводов.
Используя различные способы толкования нормативного материала, приходим к выводу об отсутствии у субъектов Российской Федерации полномочий на установление оснований присвоения звания «Ветеран труда». Указание в ФЗ «О ветеранах» на полномочие субъекта определять порядок и условия присвоения звания должно пониматься лишь как наделение субъекта правом определять организационные вопросы такой процедуры.
Однако исследованная правотворческая и судебная практика не находится в единстве и различно толкует федеральные законоположения.
Настоящая проблема может быть решена более точной проработкой нормативного материала как на федеральном, так и на региональном уровнях. В частности, следует дать законодательную дефиницию понятиям «основания», «порядок и условия» присвоения звания, а также понятиям «ведомственный знак отличия в труде» («ведомство»).
Литература:
1. Пелешенко, Ю. Звание «Ветеран труда»: порядок присвоения и льготы / Ю. Пелешенко // Вопросы трудового права. — 2010. — № 8. С. 50–65.
2. Пенигин, В. Ю. Вопросы реализации полномочий субъектов РФ по предоставлению мер социальной поддержки ветеранам труда и реабилитированным гражданам / В. Ю. Пенигин // Российский юридический журнал. — 2007. — № 2. С. 72–74.
3. Гладких, С. Н. Звание «Ветеран труда» должно быть федеральным / С. Н. Гладких // Российская юстиция. — 2007. — № 5. С. 50.
4. Бутенко, Е. И. Особенности юридических фактов в праве социального обеспечения России: теоретический аспект: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. / Е. И. Бутенко; науч. рук. В. С. Аракчеев. — СПб., 2010. — 28 с.
5. Даль, В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т.3 / В. И. Даль.- М.: Русский язык, 1999. — 555 с.
6. Даль, В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 4. / В. И. Даль. — М.: Русский язык, 1999. — 688 с.
