В данной статье авторами была предпринята попытка проанализировать и дать оценку последним изменениям земельного законодательства в сфере урегулирования правоотношений в сфере земельного сервитута, принятым Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ.
Ключевые слова:земельный кодекс, земельный сервитут, концепция развития гражданского законодательства
Правоотношения, связанные с материальными благами, всегда имели особое значения для граждан в любом государстве, особенно в сфере распределения, использования и распоряжения земельными участками.
Изменения гражданского законодательства, коснулись не только непосредственно самого Гражданского кодекса РФ (далее по тексту — ГК РФ), но и ряда других нормативно-правовых актов, в том числе Земельного кодекса РФ (далее по тексту — ЗК РФ). Множество земельных отношений подверглись значительному дополнению или изменению. В частности, законодатели не обошли стороной и институт земельного сервитута.
Определение земельного сервитута следует из самого названия ст. 23 ЗК РФ [1], согласно которой сервитут есть право ограниченного пользования чужим земельным участком (ст.274 ГК РФ [2] содержит аналогичное название).
По сути глобальных изменений всего лишь два, при этом первое связано, по мнению авторов, исключительно с теоретическими обозначениями. ЗК РФ больше не содержит такого термина, как «частный земельный сервитут», хотя как таковой институт со всеми характерными признаками остался. Если раньше в п. 1 ст. 23 ЗК РФ говорилось об установлении «частного сервитута» в соответствии с гражданским законодательством, то теперь из текста исключено само слово «частный». Считаем, что данная новелла никак не отразится на практике, потому что не поменялась суть данного явления, как и норма, содержащая отсылку к ГК РФ, которая, в свою очередь, изменений не претерпела.
Мотивы законодателя прослеживаются в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, где сказано о необходимости приведения всех норм гражданского и связанного с ним иного законодательства к единому подходу в обозначении всех терминов и институтов. Дело в том, что в ЗК РФ до изменений, вступивших в силу 1 марта 2015 года, существовала следующая классификация земельного сервитута: частный и публичный. Однако, в гражданском законодательстве такого деления не существует. Учитывая изложенный в концепции приоритет норм ГК РФ, в частности над ЗК РФ, необходимо было привести все нормы о сервитуте к единообразному подходу. Более того, высказывались идеи о том, что в ГК РФ необходимо было расширить классификацию сервитутов, введя, например, отрицательные сервитуты, запрещающие собственнику, в частности земельного участка, совершать определенные действия (в современном гражданском законодательстве содержаться исключительно «положительные» сервитуты, разрешающие третьему лицу, которое не является собственником совершать определенные действия по отношению к чужой вещи). Более того, в Концепции предлагалось перенести нормы о публичном земельном сервитуте в ГК РФ в связи с тем, что гражданское законодательство, по мнению многих ученых-цивилистов обладает приоритетом по отношению к нормам земельного законодательства [3].
По мнению авторов, данная позиция не является справедливой и достаточно обоснованной, так как нормы ГК РФ о сервитуте являются общими и содержат основные положения по отношению к любому объекту. ЗК РФ, в свою очередь, является специализированным актом, который регулирует правоотношения, связанные исключительно с земельными участками. Институт публичного земельного сервитута уникальный в своем роде и даже из его названия можно установить, что он применяется исключительно к такому объекту, как земельный участок, в связи с чем должен содержаться в специальном акте, коим, как было сказано ранее, является именно ЗК РФ.
Такой позиции придерживаются и множество ученых [4, с.45], изучающих вопросы земельных правоотношений, и законодатель, который в ч.3 ст.3 ЗК РФ установил, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Данная норма не претерпела никаких изменений, поэтому очевидно, что курс приоритета норм земельного законодательства в сферах регулирования земельных правоотношений остался неизменным, что, по мнению авторов, справедливо и верно. В связи с вышеизложенным, нормы о публичном сервитуте остались в ЗК РФ и не были перенесены в ГК РФ.
Вторым изменением, уже более серьезным, является то, что в ЗК РФ появился новый вид сервитута земельного участка — глава V.3. «Установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Появление такой новеллы вызвано тем обстоятельством, что ранее существующая система земельных сервитутов — публичный и частный — никак не регламентировала вопросы относительно участков, находящейся в муниципальной или государственной собственности. Несмотря на тот факт, что по данному вопросу даже не существует какой-либо судебной практики, что, по мнению авторов, говорит об отсутствии серьезной необходимости урегулирования данного вопроса путем принятия целой главы в ЗК РФ, законодатель решил сыграть на опережение.
Данный вид сервитута является своеобразной золотой серединой между существовавшими ранее. Из частного сервитута «взята» форма установления данного сервитута, а именно заключение соглашения, а из публичного — во первых, участие (прямо или косвенно) органов государственной власти или местного самоуправления при установлении данного вида сервитута, и, во-вторых, императивная регламентация оснований для предоставления такого вида сервитута.
Как было сказано ранее, законодатель посвятил целую главу данному виду сервитута, что говорит о довольно детальной регламентации его основных положений в ЗК РФ.
Так, например, в ст. 39.23 ЗК РФ устанавливается перечень оснований для установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Причиной создания такого перечня является, по нашему мнению, стремление законодателя создать определенную систему сдержек и противовесов, которые не позволили бы лицу, заключавшему соглашение об установлении сервитута, использовать данный земельный участок в своих целях в обход закона, что является логичным. Несмотря на это, перечень открытый и предусматривает возможность установления гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами (но не подзаконными актами) других оснований.
Такая схема немного отличается от п.3 ст.23 ЗК РФ, устанавливающего закрытый перечень оснований для установления публичных сервитутов. Поэтому возникает вопрос соблюдения вышеназванных требований законодательства относительно заключения соглашения об установлении земельного сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В предыдущих свои работах авторами была проанализирована судебная практика по вопросу соблюдения органами публичной власти и судами критериев, заложенных в вышеназванной статье и был сделан вывод о том, что публичные органы зачастую превышают свои полномочия путем расширительного толкования оснований, однако, суды четко придерживаются этих критериев, признавая любое отступление от них незаконными. [5, с.40] В связи с чем считаем, что и в случае возникновения каких-либо споров относительно основания для заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, суды также будут придерживаться жесткого принципа ограничительного толкования ст. 39.23 ЗК РФ и других законодательных актов, устанавливающих основания для заключения соглашения, не допуская каких-либо возможностей для выхода за рамки вышеназванной нормы. По нашему мнению такой подход является верным.
Кроме того, вызывают вопросы относительно возможности установления публичного сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Какие основания будут применяться в данном случае — предусмотренные п. 2 ст. 23 или ст. 39.23. ЗК РФ?
Наряду со специальным объектом (земельный участок, находящийся в государственной и муниципальной собственности) и ограниченными основаниями законодатель закрепил и специальные субъекты в ст. 39.24. ЗК РФ — «Лица, заключающие соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Всего предусмотрено два случая. Во-первых, если находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду или безвозмездное пользование на срок более чем один год, соглашение об установлении сервитута заключают землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка. Во-вторых, в случае, если находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду государственному или муниципальному унитарному предприятию, государственному или муниципальному учреждению, соглашение об установлении сервитута заключается при наличии согласия в письменной форме органа исполнительной власти, в ведении которых находится такое предприятие или учреждение.
Исходя из вышеизложенного, следует вывод, что, во-первых, предоставление такого сервитута будет связано с хозяйственной деятельностью юридического лица, во-вторых, не исключена предпринимательская составляющая, так как предусмотренные основания содержат довольно расплывчатые формулировки. Кроме того, запрета не извлечение прибыли при использовании такого вида сервитута нигде не закреплено.
Статья 39.25 ЗК РФ закрепляет императивный закрытый перечень требований к содержанию соглашения об установлении сервитута, при этом устанавливая обязательнную платность за использование такого вида сервитута. Согласно п.2 ст.39.25 ЗК РФ плата может быть установлена на одном из 3 уровней: федеральном — Правительством РФ, региональном и местном. При этом до введения данной главы в действие уже были утверждены постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2014 г. правила определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности [6], где установлены следующие два правила по определению размера платы — 0,01 процента кадастровой стоимости земельного участка за каждый год срока действия сервитута или разница рыночной стоимости указанных прав на земельный участок до и после установления сервитута, которая определяется независимым оценщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности в случае, если земельный участок представлен постоянное (бессрочное) пользование, либо в пожизненное наследуемое владение, либо в аренду. В случае заключения соглашения в отношении части земельного участка плата взимается пропорционально площади этой части. При этом в первоначальном варианте эта норма отсутствовала, что обоснованно вызвало определенные вопросы со стороны ученых [7, с.63]. При этом следует отметить, что ставка 0,01 процента также используется при установлении аренды на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, что позволяет сделать вывод о схожести данных институтов. Однако, существуют и различия: в случае аренды или субаренды предоставляются заведомо более широкие возможности арендатора в отношении данных земельных участок, аренда обычно долгосрочна, кроме того возможна только в отношении всего участка. Сервитут же краткосрочен, позволяет легально обойти введённый в 2014 году для аренды обязательный порядок проведения земельного аукциона, а также может устанавливаться в отношении части земельного участка.
Несмотря на это, наличие в нашем законодательстве двух похожих институтов неизбежно породит ситуации по использованию земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, незаконно, в обход закона. При этом лицам, которые стараются соблюсти закон, теперь вдвойне трудней понять каким именно образом им следует закрепить правоотношения по использованию земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Цена ошибки между выбором полноценного вещного права и ограниченного «разрешительного» велика, а последствия могут возникнуть в дальнейшем, когда результат не всегда возможно будет изменить. В связи со всем вышеизложенным, интересно будет как с научной, так и с законодательной точки зрения проанализировать через некоторое время судебную практику по вопросам, связанным с реализацией новых положений ГК РФ. Даже сам законодатель после введения с 1 марта 2015 года огромного блока изменений уже трижды (за полгода) дополнял их, в том числе и в сфере урегулирования нового вида земельного сервитута. Несмотря на это, на данном этапе все нововведения, связанные с правоотношениями в сфере земельного сервитута, кажутся или сугубо теоретическими, как в случае с исчезновением «частного» сервитута из текста п. 1 ст. 23 ЗК РФ, или, как минимум, создают больше вопросов по их применению и необходимостью принятия, а не упрощают сложившиеся правоотношения, как в случае с принятием главы об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Литература:
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ с изм. и доп. от 8 марта 2015 года // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2015. № 10. Ст. 1418.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ с изм. и доп. от 02 марта 2015 года // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2014. № 19. Ст. 2304.
3. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07 октября 2009 года // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
4. Павлюченко М. В., Чуксин Д. В. Новое в земельном законодательстве // Современное право. 2002. № 2, 3. С.45–48.
5. Гринь Е. А., Извеков А. В. Основания установления публичного сервитута как защитная мера от незаконных посягательств на право собственника // Scie№ ce Time. 2015. № 2 (14). С.40–43.
6. Об утверждении Правил определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2014 года № 1461 // СЗ РФ. 2014. № 1 (часть II). Ст. 256.
7. Аверьянова Н. Н. Новое законодательство о земельных сервитутах // Право и экономика. 2015. № 2. С. 63–67.
