По данным Госстата в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года существует 22777 муниципальных образований, которые составляют одну из конституционных основ государственного строя Российской Федерации. Именно поэтому представляется важным совершенствование законодательства в области регулирования общественных отношений возникающих в сфере местного самоуправления, приведение его в соответствие с основами конституционного строя Российской Федерации и нормами международного права.
В 2009 г. в Федеральной закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была введена статья 74.1, в соответствии с которой представительному органу муниципального образования предоставлено право удалять главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Нами не ставится под сомнение право представительного органа контролировать деятельность главы муниципального образования и рассматривать вопрос о его удалении в отставку.Однако необоснованным и не соответствующим Конституции РФ, а также принципам действующего законодательства РФ, нормам международного права представляются положения части 16 статьи 74.1 ФЗ №131, наделяющие правом представительный орган муниципального образования рассматривать этот вопрос повторно уже через 2 месяца. При этом в законе не определены юридические факты, которые могут служить основанием для повторного рассмотрения вопроса об удалении главы в отставку.
Научно-теоретические исследования по вопросу о праве представительного органа уже через два месяца ставить вопрос о повторном рассмотрении удаления главы муниципального образования в отставку без возникновения новых существенных обстоятельств, проводились многими учёными-юристами (Давыдова Н.Ю., Шугрина Е.С., Костюков А.Н., Васильева Г.А., Чугунова Е.Н. и др.). По мнению большинства ученых, положения этой статьи не соответствуют основам конституционного строя Российской Федерации, установившем самостоятельность органов местного самоуправления, и приоритет народа при решении вопросов об избрании глав своих образований.
Рекомендация N 297 (2010) от 28 октября 2010 г. Конгресса местных и региональных властей Совета Европа, также признала, что эта норма закона не соответствует Европейской хартии местного самоуправления.
При рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, заседание представительного органа должно проводиться на основании предварительного, объективного, и всестороннего изучения результатов его деятельности, с учетом мнения населения. Заслушивание отчёта главы муниципального образования должно проводиться в присутствии максимального количества депутатов представительного органа. Решение по результатам рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования должно приниматься свободно, демократично, путем тайного голосования.
Таким образом, рассмотрение представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы в отставку повторно, в случае отсутствия новых обстоятельств, возникших по вине главы муниципального образования, и нанесших существенный урон интересам граждан, представляется нецелесообразным, необоснованным, и не соответствующим основным принципам национального и международного права ввиду следующих обстоятельств:
Во-первых, как показывает анализ практики и действующего законодательства, на волеизъявление депутатов представительного органа может быть оказано значительное воздействие представителями региональных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также руководящих органов политических партий. При этом, учитывая значительную дотационную зависимость органов местного самоуправления (по данным Минфина России, в общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 г. доля межбюджетных трансфертов составила почти 61%), повторное рассмотрение вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку может обуславливать протекционистские, коррупционные деяния, направленные на покровительство аффилированных структур, способствовать иной противоправной деятельности. К примеру, в декабре 2014 года депутаты представительного органа поселка Де-Кастри Ульчского района Хабаровского края приняли решение об удалении с должности главы муниципального образования. Данный вопрос был вынесен на голосование во второй раз, сразу принять решение не удалось в связи с нехваткой голосов. Глава Де-Кастринского сельского поселения Чебаргин В.Н. по результатам ежегодных отчетов перед собранием депутатов сельского поселения за 2012, 2013 годы получил неудовлетворительные оценки своей деятельности, из-за чего и был удален. Но это не единственная причина отставки, между депутатами представительного органа и главой поселка существовал конфликт, который длился не один год. В вину Чебаргину также ставили неудовлетворительную подготовку к отопительному сезону, но, по словам местных жителей с отоплением в их домах никогда не было проблем. (Де-Кастри - единственный поселок на севере края, который не датируется из краевого бюджета. Не зря здесь идут горячие политические споры).
Во-вторых, удаление главы муниципального образования в отставку должно происходить только в случае выявления новых существенных обстоятельств, которые могут служить основаниями для принятия решения об удалении должностного лица. Досрочное удаление в отставку допустимо лишь при наличии умысла в его деянии, который привел или мог привести к негативным последствиям для муниципального образования. Необходимо отметить, что досрочное удаление главы муниципального образования приводит к нарушению управления муниципальным хозяйством, кадровым перестановкам, ухудшению в работе муниципального образования, ведёт к дополнительным финансовым расходам, связанным с проведением досрочных выборов нового главы муниципального образования.
Повторное голосование может быть инициировано также в случае, если при принятии решения об удалении главы в отставку отсутствовали депутаты представительного органа муниципального образования, мнения которых, при повторном голосовании, могут изменить решение представительного органа.
Необходимо исходить из конституционных основ государственного строя Российской Федерации, в соответствии с которыми суверенным носителем власти является сам народ. Изменение его воли должно быть законным, обоснованным, а пересмотр результатов голосования может осуществляться только в случае выявления существенных оснований.
Существенными обстоятельствами должны признаваться, не известные ранее, но имеющие существенное значение для принятия правильного решения представительным органом, а также, ведущие к ухудшению социально-экономического положения населения муниципального образования, вследствие противоправных виновных действий (бездействий) главы муниципального образования.
Коллективом авторов был разработан проект, которым, предлагается внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ, исключив возможность повторного рассмотрения представительным органом вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку без наличия вновь открывшихся существенных обстоятельств.
Внесение соответствующих изменений обусловлено следующими основаниями:
1. Установлением короткого периода, в течение которого возможно повторное рассмотрение вопроса об удалении в отставку главы муниципального образования без достаточных для того оснований.
Это положение закона является безосновательным, способствующим возможности удаления глав муниципальных образований в отставку в результате конфликта с органами местной или региональной власти. При этом количество повторных рассмотрений вопроса об удалении главы в отставку, законом не ограничено, и может осуществляться до тех пор, пока инициатива не будет реализована, что не соответствует принципам демократии, так как население непосредственно не участвует в решении вопроса о снятии с должности выборного должного лица.
2. Статьей 12 Конституции РФ установлено, что: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Поэтому, вопросы удаления в отставку главы муниципального образования должны решаться в основном на уровне местного самоуправления, в первую очередь самим населением. По мнению Совета Европы, политическую ответственность, ответственность за целесообразность и эффективность своих действий выборное лицо несет только перед населением.
Проведенный социологический опрос среди студентов и преподавателей ТОГУ, а также работников администрации Города Хабаровска, позволяет сделать обоснованный вывод о необходимости корректировки положений ч.16 ст.74.1. 131-ФЗ. А именно, внести изменения, исключающие возможность представительного органа муниципального образования многократно ставить вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку, без наличия вновь открытых существенных оснований.
Научная работа является результатом исследований, проводимых в рамках мониторинга и совершенствования российского законодательства, осуществляемых в пределах исследований «Моя законодательная инициатива».
Таким образом, предлагается часть 16 статьи 74.1 изложить в следующей редакции:
«Если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, то повторно вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на рассмотрение представительного органа муниципального образования только в случаях:
а) установления новых обстоятельств, возникших в результате противоправных виновных деяний главы муниципального образования которые привели к существенным нарушениям прав и свобод граждан, ухудшению социально-экономической ситуации в муниципальном образовании и другим негативным последствиям;
б) если участие депутатов представительного органа муниципального образования, не присутствовавших при принятии решения по вопросу об удалении главы муниципального образования при первом рассмотрении вопроса, в результате повторного голосования с их участием, может изменить решение представительного органа муниципального образования.
Запрещается выносить на повторное голосование вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку по одному и тому же основанию без возникновения новых существенных нарушений по вине главы муниципального образования».
