Существование современного демократического государства невозможно без периодического проведения свободных выборов, без тщательно проработанных избирательных процедур. При этом одной из важнейших тенденций развития избирательного права является поиск избирательных систем, обеспечивающих наиболее полный учет волеизъявления граждан и адекватное этому волеизъявлению представительство интересов в органах государственной власти. [1, с. 7]
Дискуссии о том, какая избирательная система лучше, ведутся давно и не прекращаются по сей день. Однако в политической науке уже давно пришли к выводу, что идеальной избирательной системы просто не существует. Каждая из известных и широко распространенных в мире систем имеет свои достоинства и недостатки, каждая несет в себе определенную меру справедливости.
Пропорциональная система наиболее часто используется на выборах депутатов в законодательные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Суть пропорциональной системы заключается в пропорциональном распределении мест в парламенте в соответствии с распределением голосов, полученных на выборах по партийным спискам.
Назначение и основной смысл пропорциональной системы состоят в том, что мандаты между списками кандидатов распределяются пропорционально поданным за эти списки голосам избирателей и таким образом достигается соответствие между спектром политических пристрастий электората и политическим составом избранного парламента. Поэтому искажения пропорциональности при распределении мандатов подрывают саму суть пропорциональной системы.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П указал на то, что такие искажения приводят к нарушению принципа равного избирательного права. [2]
Отсутствие строгого решения задачи пропорционального распределения целого числа мандатов породило ряд различных методов распределения. Они делятся на два типа: методы квот и методы делителей.
Суть методов квот состоит в том, что сначала число голосов, полученных каждой партией, делится на некоторое число, называемое квотой. Целая часть от деления рассматривается как число мандатов, которое партия получает в результате первичного распределения. Если в результате будут распределены не все мандаты, то оставшиеся мандаты распределяются согласно определенному правилу.
Что касается методов делителей, то их суть состоит в поиске делителя, с помощью которого можно было разделить число голосов, полученных каждой партией, на этот стандартный делитель, затем все частные округлить по единому правилу и в результате этого округления сразу получить искомое распределение мандатов, то есть чтобы сумма мандатов, полученных всеми партиями, равнялась общему числу распределяемых мандатов.
В теории избирательного права существуют множество методов, используемых для распределения депутатских мандатов. Но не все они отвечают главному назначению пропорциональной системы. Поэтому законодатель, закрепляя тот или иной метод на различного уровня выборах в качестве обязательного, должен исходить из того, чтобы выбранный метод отвечал основному смыслу пропорциональной системы – пропорциональности распределения мандатов.
С 2007 года на выборах в российских регионах стали широко использоваться два метода, которые в некоторых публикациях называют модификациями метода делителей Империали. [3, с. 26] Один из них, действительно, является методом Империали. Если сравнить результаты распределения мандатов на выборах, где используется данный метод, с результатами, которые дает метод Хэйра–Нимейера, то наглядно видно, что метод Империали благоприятствует партии - фавориту. Следовательно, использование метода Империали в чистом виде грубым образом нарушает критерии пропорциональности при распределении депутатских мандатов.
В ходе исследования проведен анализ законов всех 9 субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, регулирующих проведение выборов депутатов в законодательные органы государственной власти субъектов Федерации.
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» каждый список, допущенный к распределению депутатских мандатов, должен получить не менее одного мандата. В некоторых региональных законах эта норма дублируется, что не имеет никакого значения, поскольку важно, чтобы данное требование обеспечивалось, прежде всего, самой методикой распределения мандатов.
Единственный регион из числа исследованных, где методика распределения депутатских мандатов между списками представляет собой в чистом виде метод делителей Империали, который не отвечает критериям пропорциональности, противоречит федеральному законодательству, а согласно правовой позиции Конституционного Суда и российской Конституции, – это Камчатский край.
В законах Республики Саха (Якутия), Амурской, Магаданской, Сахалинской, Еврейской автономной областях, Приморского, Хабаровского краев, используется методика, которую в литературе условно называют «тюменской» [4, с. 14] (поскольку впервые она была применена на выборах депутатов Тюменской областной Думы в 2007 году). Её суть заключается в том, что сначала все списки, допущенные к распределению мандатов, получают по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали, то есть число голосов, полученных списками, делится на последовательный ряд натуральных чисел, начиная с 2.
Единственный субъект, где на выборах депутатов регионального законодательного органа государственной власти применяется метод квот, – это Чукотский автономный округ. Региональным законом предусмотрен корректированный метод Хэйра-Нимейера, согласно которому каждому списку кандидатов, преодолевшему заградительный барьер в 5% и допущенному к распределению депутатских мандатов, гарантировано передается по одному мандату во исполнение требования федерального законодательства. А затем оставшиеся мандаты распределяются между списками согласно квоте Хэйра и правилу наибольшего остатка.
Что касается муниципального уровня, то единственный субъект на Дальнем Востоке, где выборы муниципальных депутатов проходят не по пропорциональной, а по мажоритарной системе – это Еврейская автономная область.
В законах Амурской, Сахалинской, Магаданской областях, Приморского края на выборах в представительные органы местного самоуправления предусмотрена такая же методика распределения депутатских мандатов, как и на региональном уровне, так называемая «тюменская методика».
Отдельно стоит отметить Камчатский край, где закон предусматривает использование метода Империали в чистом виде, который, как уже было сказано, грубым образом искажает волю избирателя, противоречит Конституции и нормам федерального законодательства.
Законами Республики Саха (Якутия) и Чукотского автономного округа предусмотрено распределение мандатов на выборах муниципальных депутатов по корректированному методу Хэйра-Нимейера. Единственным регионом на Дальнем Востоке, где применяется метод квот Хэйра-Нимейера в чистом виде – это Хабаровский край.
Таким образом, резюмируя сказанное, можно с уверенностью сказать, что внедрение в российскую избирательную практику метода Империали, несомненно, осуществляется в интересах одной партии, что в корне противоречит не только смыслу использования пропорциональной избирательной системы, но и федеральному законодательству. Стоит также отметить, что ни в одном из исследованных регионов не захотели внедрить широко используемый в Европе метод Сент-Лагюе или датский метод, которые в большей степени отвечают критериям пропорциональности при распределении депутатских мандатов.
Для преодоления существующих пробелов и устранения противоречий представляется необходимым провести комплекс мероприятий, ориентированных на внесение изменений в действующие нормативные правовые акты.
Так, федеральному законодателю следует ограничить регионального законодателя в выборе методик распределения мандатов на региональных и муниципальных выборах. Как показывает законодательная и судебная практика, требование федерального закона о пропорциональности распределения мандатов не стало препятствием для использования методик, которые не отвечают критериям пропорциональности (в частности, метода делителей Империали). Поэтому необходимо для методов распределения мандатов установить в федеральном законе определенные рамки.
Наиболее целесообразно, во избежание различных злоупотреблений, следует предусмотреть возможность применения на выбор двух или трех методов – метода Хэйра-Нимейера и метода Сент-Лагюе (и/или датского).
При таком подходе представляется разумным ввести и ограничение по числу мандатов, распределяемых в избирательном округе, ибо в противном случае наибольшая пропорциональность достигнута не будет.
Так, при использовании метода Хэйра-Нимейера число мандатов должно быть не менее 18, при использовании метода Сент-Лагюе – не менее 13, при использовании датского метода – не менее 11, так как эффективное использование того или иного метода напрямую зависит от количества распределяемых мандатов.
Устранение выявленных в ходе исследования законодательных недоработок будет способствовать созданию условий для более демократичного и полноценного применения пропорциональной избирательной системы на выборах в Российской Федерации.
Литература:
1. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. М. 2005.
2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации. 07.07.2011. № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.
3. Шалаев Н. Опыт использования системы делителей Империали в регионах России // Российское электоральное обозрение. 2009. № 1.
4. Любарев А.Е. Пропорциональное распределение депутатских мандатов // Муниципальная служба. 2011. № 4.
