Анализ отечественной практики валютного регулирования и валютного контроля в качестве меры противодействия нелегальному вывозу капитала из Российской Федерации

Валютное регулирование и валютный контроль как инструменты денежно-кредитной политики стали широко использоваться еще в 30-х годах. Создание систем валютного регулирования и валютного контроля во многих зарубежных странах было реакцией их денежных властей на явление, получившее название «бегство капитала» («capital flight»). В послевоенное время и вплоть до 80-х годов валютное регулирование и валютный контроль применялись в большинстве индустриально развитых стран. При этом существование валютного регулирования и валютного контроля не вступало в противоречие с реформированием национальных экономик и финансовых рынков и с интернационализацией финансовых потоков. Скорее, процессы финансовой глобализации регулировались и структурировались существующими в разных странах нормами и практиками валютного регулирования и контроля.

В общем виде валютное регулирование представляет собой систему мер воздействия денежных властей на экономику и финансовый рынок посредством управления внутренними валютными потоками и внешними платежами и переводами (трансакциями).

Валютный контроль представляет собой систему исполнительно-распорядительных мер органов и агентов валютного контроля по обеспечению соблюдения участниками валютного рынка и внешнеэкономической деятельности требований валютного законодательства.

Принципы валютного контроля закреплены на национальном и межгосударственном уровнях и связаны между собой. Национальное валютное законодательство тесно связано с международными соглашениями, которые оказывают на него определенное влияние. Страны-члены международных валютно-финансовых организаций, а также региональных экономических объединений ограничены в использовании валютного протекционизма соглашениями об отмене или смягчении валютных ограничений с целью способствования развитию многосторонней торговли и стимулирования интеграционных процессов (типичный пример – Европейский союз).

Трансграничное перемещение капитала, то есть его экспорт и импорт – один из аспектов интернационализации хозяйственной жизни, заметно усилившейся в последней трети прошлого века и породившей процессы, именуемые глобализацией. В процессе международного обмена страны осуществляют и экспорт, и импорт капитала. Поэтому об их подлинной позиции в трансграничном перемещении капитала можно судить, лишь соотнося объем экспорта и импорта. При таком подходе выявляется, насколько достаточен объем собственных финансовых ресурсов (сбережения) для удовлетворения потребностей накопления. В случае превышения активов над обязательствами имеет место чистый вывоз (отток) капитала, свидетельствующий о его «избыточности» в стране, в обратном случае происходит чистый ввоз (приток) капитала в страну, который свидетельствует о его недостатке.

Субъектами валютного контроля выступают все без исключения участники валютных отношений:

- уполномоченные банки-резиденты;

- юридические лица-резиденты и нерезиденты;

- физические лица-резиденты и нерезиденты.

Для понимания правовых основ применения валютных ограничений важно определение статуса участников валютных отношений: резидентов и нерезидентов.

Под резидентом в общем виде в валютном праве понимается любое лицо, фирма, организация, которые имеют постоянное местопребывание или проводящие операции в данной стране. Остальные физические/юридические лица считаются нерезидентами.

Валютное законодательство определяет прямо или косвенно и объекты валютного контроля. Это операции с иностранной валютой, как международные, так и осуществляемые на внутреннем валютном рынке, а также операции в национальной денежной единице, проводимые нерезидентами.

Дифференцированное применение норм валютного контроля по отношению к резидентам и нерезидентам, физическим и юридическим лицам присуще всем странам с переходной экономикой. Например, требование репатриировать все полученные доходы от внешнеэкономической деятельности в страну, ограничение операций по валютным счетам и запрет на открытие таких счетов за пределами страны распространяются только на резидентов, а специальные режимы рублевых счетов установлены только для нерезидентов.

В последнее десятилетие в мировой практике особую важность приобретает легитимность валютных средств, поэтому валютные средства в распоряжении юридических лиц и граждан, используемые в международных и внутренних расчетах, должны иметь доказательства легального происхождения.

Валютные законодательства определяют объекты валютного контроля. К объектам валютного контроля относятся сделки с валютными ценностями, валютные и кредитные операции, осуществляемые банками, экспортерами и импортерами, инвесторами, кредиторами и прочими резидентами и нерезидентами.

Принципы валютных ограничений достаточно постоянны. Их использование зависит от валютно-экономического положения страны, тенденций развития международных экономических, в том числе валютно-кредитных, отношений.

В России валютный контроль выполняет функцию защиты национальной экономики от долларизации, и потому не допускаются расчеты между резидентами в иностранной валюте, за исключением случаев, устанавливаемых Банком России. В то же время в проведении валютных операций нерезидентов в России нет ограничений.

Органами валютного контроля в нашей стране являются Центральный банк и Правительство Российской Федерации, это зафиксировано в Федеральном законе от 10 декабря 2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

Политика Банка России в области валютного контроля строится на двух основополагающих принципах. Это, во-первых, соблюдение интересов общества и государства, обеспечение экономической безопасности страны. И, во-вторых, - учет реальной ситуации и тенденций в отечественной экономике и на мировых рынках товаров и капиталов.

В рамках такого подхода Банк России концентрирует усилия на следующих основных направлениях.

Первое заключается в применении в полном объеме системы предупреждения незаконного перевода средств во внешней торговле товарами, в основу которой положена технология таможенно-банковского контроля. На сегодняшний день таможенно-банковским контролем охвачено около 80% российского товарного экспорта и 90% товарного импорта (за исключением бартера, переработки под таможенным контролем и прочих особых режимов).

Результат применения указанных систем выразился в том, что невозврат валютной выручки от экспорта приблизился к минимальному за последние пятнадцать лет уровню – примерно 3% от объема экспорта, охваченного таможенно-банковским контролем, тогда как в 1992-1993 гг. в страну не возвращалась половина выручки от экспорта товаров.

Необходимо отметить развитие валютного регулирования и валютного контроля в России в период экономических реформ. До 1991 г., на протяжении почти 60 лет, в основе валютной политики в СССР была государственная валютная монополия. Государство было единственным законным владельцем иностранной валюты, которая концентрировалась в одних руках и распределялась из центра с помощью валютного плана. В 1987 г. предприятиям было предоставлено более или менее реальное право оставлять себе часть экспортной валютной выручки, и только в 1988 г. появились первые признаки того, что власти готовы отказаться от государственной валютной монополии.

Однако фактически отход от существовавшей государственной валютной монополии начал осуществляться в 1991 году. Отказ от валютной монополии и переход к рыночным принципам управления экономикой внес коренные изменения в понимание роли и места валютного регулирования и валютного контроля и влиянии этих инструментов на экономическую и финансовую деятельность резидентов и нерезидентов на внутреннем валютном рынке и в сфере внешнеэкономической деятельности. В основу проведения такой трансформации, которая реализовалась в Законе СССР 1991 года «О валютном регулировании» и Письме Госбанка СССР от 24 мая 1991 года № 352, лёг достаточно радикальный вариант реформирования валютных отношений.

Со второй половины 1991 года эволюция валютного регулирования и валютного контроля характеризовалась преобладанием либеральных подходов к валютному законодательству и управлению валютными потоками. Выражением либеральных принципов реформирования валютной системы стал Указ Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 г. № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», разрешивший всем предприятиям и объединениям осуществлять внешнеэкономическую деятельность без специальной регистрации и фактически открывший свободный доступ любого хозяйствующего субъекта на внешний рынок. В середине 1992 года была введена конверсия рубля и сняты ограничения на вывоз наличной иностранной валюты из страны физическими лицами. В отсутствие институциональной базы и действенных методов валютного контроля либерализация валютных правоотношений имела своим следствием массовую утечку капитала из страны по внешнеторговым операциям. Невозврат валютной выручки в 1992-1993 годах составлял около 50% от стоимости экспортированных товаров, притом, что эти годы характеризовались быстрым ростом внешней задолженности России из-за нехватки валютных средств у экономики для обеспечения социально-необходимого импорта. В реальности дефицит средств был создан сочетанием инициированного либеральным направлением «первоначального накопления капитала» (т.е. приватизацией государственного капитала) и незаинтересованности государства в сохранении контроля за финансовыми потоками в макромасштабе. В дальнейшем это создало структурную проблему российского внешнего долга, которая обострилась с приближением угрожающих по своим размерам выплат в 2003-2004 гг.

Опыт регулирования и контроля валютных потоков, накопленный международным финансовым сообществом, предполагает наличие на начальной стадии перехода к рыночным отношениям достаточно жестких валютных ограничений, вводимых в основном мерами валютного регулирования и валютного контроля. По прошествии более или менее длительного периода работы финансовых институтов и экономических агентов происходит постепенная либерализация валютного законодательства, вплоть до отмены большинства валютных ограничений. Однако, в России практически сразу (с конца 1991 года) были отменены многие наиболее существенные валютные ограничения, что привело к масштабной утечке капитала, практически не регулируемой государственными органами. Более того, до кризиса 1998 года монетарные власти не проявляли никакой заинтересованности в ограничении утечки капитала из России, что весьма негативно повлияло не только на состояние российской экономики, страдавшей в те годы от хронического дефицита платёжных средств, но и на устойчивость российской финансовой системы к «импортированному» финансовому кризису.

В 1993 году, определив единые правила открытия и режимы рублевых счетов нерезидентов в уполномоченных банках, Центральный банк предоставил нерезидентам возможность использовать рубль в расчетах как по текущим операциям, так и по операциям, связанным с движением капитала, и установил возможность конверсии полученных ими рублевых доходов в валютные только от инвестиционной деятельности. Нерезидентам было предоставлено право без специальных разрешений продавать иностранную валюту на внутреннем валютном рынке через уполномоченные банки при условии зачисления рублей, полученных в результате проведения таких операций, на свои рублевые счета в уполномоченных банках, а также покупать иностранную валюту на внутреннем валютном рынке через уполномоченные банки за счет средств на своих рублевых счетах. В то же время были сохранены ограничения на открытие резидентами рублевых счетов в иностранных банках, вывоз и пересылку из Российской Федерации (и наоборот) российской валюты и ценных бумаг, выраженных в российской валюте, включая облигации государственных займов, акции и облигации российских предприятий и организаций.

В 1996 году в связи с принятием на себя Российской Федерацией обязательств по статье VIII Статей Соглашения Международного валютного фонда Центральный банк снял ограничения по текущим операциям, обеспечив возможность нерезидентов конвертировать рубли, полученные от проведения текущих операций, в иностранную валюту. В 1996-1997 годах вместо действовавшего в течение нескольких лет разрешительного порядка был введен регистрационный порядок осуществления нерезидентами взносов в уставный (складочный) капитал, а с октября 1999 года установлено, что взносы в уставный капитал могут осуществляться нерезидентами в иностранной валюте и в рублях без каких-либо ограничений. Смягчение валютного законодательства последовательно осуществлялось и в отношении привлечения резидентами финансовых кредитов и займов от нерезидентов. В 1997 году Центробанк ввел регистрационный порядок получения резидентами от нерезидентов кредитов (займов) в иностранной валюте на срок свыше 180 дней при условии соответствия кредитных соглашений определенным критериям, прежде всего по сумме привлекаемых кредитов и уровню процентных ставок.

С практической точки зрения для России особое значение имеют последствия кризиса 1998 г., поскольку именно они определили основные параметры действующего валютного регулирования. Денежные власти были вынуждены признать, что базовые характеристики экономики оказались недостаточными для сохранения достигнутого уровня либерализации внешнеэкономических связей и валютных операций, поскольку рациональное с микроэкономической точки зрения поведение хозяйствующих субъектов приводило к всеобщему оттоку капитала из страны, который в свою очередь грозил коллапсом социально-экономической деятельности. Предпринятые чрезвычайные меры (фактический дефолт по значительной части государственных обязательств, временный мораторий на выплату частных долгов иностранным инвесторам, признание неизбежной 3-х кратной девальвации рубля) и меры по значительному ужесточению валютного регулирования (дополнительные ограничения в биржевой торговле валютой, переход к 75% обязательной продаже валютной выручки экспортерами, введение правил, повышающих издержки потенциально фиктивных внешнеэкономических сделок и т.д.) не только помогли значительно повысить платежеспособность государства и нормализовать валютный рынок, но и сохранить достаточно либеральный режим покупки и владения иностранной валюты для населения.

Что же касается негативного воздействия утечки капитала на экономику, то в рыночной либерализованной экономике межстрановые потоки капитала определяются эффективностью его применения в разных странах. Страны, характеризующиеся наибольшей отдачей на капитал, привлекают его из стран, отличающихся меньшей эффективностью. Известно, что в 90-х годах Россия отличалась сравнительно низкой средней отдачей на инвестированный в производство капитал (в макромасштабе). В то же время доходы от финансовых и торговых операций до конца 90-х годов были существенно выше, а в середине рассматриваемого периода операции на финансовом рынке служили основным источником дохода как банков, так и многих предприятий реального сектора, что пагубно отражалось на состоянии российской промышленности – свободные средства всегда выгоднее было вкладывать, например, в государственные бумаги, чем в производительный капитал. Когда страна обладает достаточными запасами иностранной валюты и её торговый баланс устойчив и неотрицателен, она может допускать инвестирование отечественных капиталов в другие страны. Однако, если торговый баланс устойчиво отрицателен, или (как в случае с Россией) существуют значительные ограничения на использования валютных доходов, в частности, высокий уровень внешней задолженности, то свободные потоки капитала быстро разрушат основу валютно-денежной системы страны и приведут как минимум к девальвации национальной валюты. Это уже признали и международные финансовые организации, в частности, МВФ.

Крах налаженной финансовой системы в августе 1998 года заставил очень многих пересмотреть свои воззрения на проблемы либерализации валютного обращения и капитальных потоков. В конце концов, даже самым консервативным экономистам пришлось признать, что свободные потоки капитала во многих случаях разрушают экономику развивающихся стран. В масштабах одной страны рыночная экономика означает процветание эффективных компаний и разорение неэффективных. В мировых масштабах свободный рынок ведёт к процветанию «эффективных экономик» и к разорению «неэффективных экономик», т.е., стран. Поэтому наиболее заинтересованы в развитии свободного рынка капиталов в мировом масштабе именно развитые страны, так как это даёт возможность привлечь капиталы из менее развитых стран. Вывоз значительной части национального капитала из менее развитых стран, обычно обладающих хорошими запасами неразработанных природных ресурсов, даёт возможность дёшёво закупать сырьё и энергию, а также включать их в зону действия собственных политических интересов.

Итак, хотелось бы отметить, что минуло уже два десятилетия с начала проведения рыночных реформ в бывших социалистических странах. Прошедший период времени отмечен и стремительными изменениями в мировой экономике. Интернационализация мирового хозяйства, глобализация международных финансовых рынков, тесное переплетение международных торговых отношений с международными валютно-финансовыми и кредитными отношениями, углубление интеграционных процессов – все это оказывает большое влияние на валютную политику отдельно взятого государства. Так, значительно усложняется механизм регулирования валютных рынков, возникает вопрос о необходимости контроля валютных потоков с целью предотвращения валютных кризисов, обеспечения стабильности денежно-кредитной системы и решения задач экономической безопасности.

В настоящее время национальные органы власти, мировые финансовые институты и международные организации уделяют все большее внимания проблемам использования контроля за валютными потоками, при этом особое значение придается изучению принципов его организации, а также разработке эффективного механизма реализации функций валютного контроля.

Валютный контроль часто рассматривается как временная мера по преодолению валютно-финансовых кризисов в условиях ограниченного действия рычагов денежно-кредитной политики, подлежащая отмене по достижению относительной стабилизации экономики. При этом недостаточно внимания уделяется принципам и особенностям использования валютного контроля в трансформирующихся экономиках, а также роли, которую играет валютный контроль в условиях глобализации мировой экономики.

В России на протяжении всего периода рыночных преобразований государство проводило работу по совершенствованию механизма валютного контроля. По мере появления необходимых экономических предпосылок для либерализации валютного законодательства предпринимались шаги по пересмотру принципов валютного регулирования и валютного контроля, направленные на приведение их в соответствие с общепринятыми в мировой практике.

К важнейшим направлениям деятельности органов валютного контроля следует отнести формирование в стране стабильного валютного рынка, создание таких условий, при которых возможно более эффективное использование валютных ресурсов в интересах развития национальной экономики. Принципы валютного контроля должны отвечать целям общей экономической (в том числе валютной и внешнеторговой) политики государства.