Модель оценки эффективности нацпроектов на региональном уровне с использованием сбалансированной системы показателей

В статье предлагается новая модель оценки эффективности национальных проектов на региональном уровне на основе сбалансированной системы показателей.

Ключевые слова: социальная политика, эффективность нацпроектов, сбалансированная система показателей.

Решение приоритетных государственных задач и эффективность функционирования любой экономической системы определяются результативностью использования имеющихся ресурсов. Каждое общество нацелено на максимально эффективное их использование, однако приоритетные направления социально-экономического развития и, соответственно, их ресурсное обеспечение, определяются общей политикой государства.

Каждая страна имеет свою модель управления бюджетными ресурсами, отчасти предопределяющую и эффективность их использования. Вместе с тем, можно выделить два принципиально различных подхода:

1) затратный;

2) результативный (или программно-целевой).

До недавнего времени наиболее распространенной была затратная модель финансового управления. Считалось, что нужно контролировать затраты государственных ведомств, а результаты при этом как бы сами собой «приложатся», вытекая лишь из факта существования того или иного органа самоуправления [1].

Сущность затратной модели заключается в отсутствии у бюджетополучателей самостоятельности в принятии решений относительно расходования выделенных им ассигнований. Оценить эффективность расходования бюджетных ассигнований при использовании затратной модели управления бюджетными ресурсами крайне сложно ввиду отсутствия установленных на законодательном уровне конечных результатов деятельности, которые должны быть достигнуты [2]. 

Однако консервация сложившейся практики планирования, финансового управления и контроля деятельности в сфере государственного управления приводит к тому, что:

- Ответственность за принятие финансовых решений концентрируется на самых верхних уровнях управления, оказывающихся перегруженными и зачастую неспособными адекватно воспринимать поступающую информацию. Процесс принятия решений, требующий массы согласований, затягивается. Сами решения иногда становятся не актуальными.

- Снижается уровень ответственности и сдерживается инициатива нижнего звена государственного управления. Отсутствует заинтересованность в экономии средств, эффективном использовании локальных ресурсов. Статус и уровень зарплаты определяется количеством подчиненных, стажем, объемом исполняемых предписаний, т.е. параметрами не связанными с конечными результатами.

- Постоянно действуют стимулы роста расходов на единицу работ и услуг, поскольку чиновники, не имея иных возможностей улучшить себе жизнь, периодически обращаются с требованиями увеличить расходы на содержание, не проводя при этом внутренней рационализации.

- Конечные результаты деятельности оказываются вторичными по сравнению с соблюдением самодовлеющей финансовой дисциплины [3].

Предвидя такую ситуацию, многие страны более благополучные в отношении бюджета и имеющие более строгую бюджетную дисциплину, чем Россия, приняли программы перехода на систему бюджетирования по результатам. 

В отечественной литературе программно-целевой метод известен как программно-целевой метод в планировании, метод увязки положений плана и ресурсов, необходимых и достаточных для реализации целей плана с помощью программ, содержащих комплекс требуемых мероприятий. Каждая программа наряду со специфическим характером, смыслом и содержанием должна содержать: обоснование целей и конечные показатели, совокупность главных и обслуживающих подпрограмм, варианты реализации программы по срокам и объемам (по каждому варианту производится расчет потребности в ресурсах и оценка эффективности, прямых и сопряженных следствий), порядок реализации программы с указанием ответственных исполнителей и сроков завершения контролируемых этапов. 

В работах современных ученых, программно-целевое управление (ПЦУ) воплощает системный подход в управлении вообще и, в частности, в управлении экономикой. Само понятие ПЦУ трактуется в широком смысле и как метод программного воплощения крупных управленческих решений, и как реализация комплексного подхода при решении крупномасштабных социально-экономических проблем. 

Стоит отметить, что инновации в большей степени связаны с новым качеством решения накопившихся проблем жизнедеятельности человека [4, с 18.]. Одной из важных проблем является проблема оценки эффективности расходования бюджетных средств на социальную сферу.

Новым инструментом в социальной политике страны стали национальные проекты, старт которым был дан в 2005 году. Среди отличительных особенностей нацпроектов выделяются целевое расходованием средств, наличие специального органа контроля на федеральном уровне, а также особым механизмом оценки эффективности реализации. В отличие от других случаев целевого финансирования, орган управления проектами имеет широкие полномочия, наличествует высокая степень политического контроля над расходами.

Многие эксперты отмечают недостаточность и неполноценность существующей системы оценки эффективности нацпроектов как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. [5,6,7,8].

В связи с этим, предлагается использование хорошо зарекомендовавшего себя инструмента стратегического менеджмента сбалансированной системы показателей (ССП).

Модель ССП для оценки эффективности нацпроектов должна быть близка к модели для некоммерческих организаций в силу того, что в обоих случаях конечным результатом деятельности должна стать не коммерческая прибыль, а социальный эффект.

В мировой практике при формировании моделей Сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципальных образований, а также органов власти и организаций госсектора преобладает стремление к сохранению первоначально выработанных Нортоном и Капланом [9] стратегических карт. Различия сводятся к определению места этих карт в ССП.

Однако в ходе разработки ССП для нацпроектов предлагается использовать отличающуюся от всех перечисленных выше модель.

Дело в том, что в нашем случае целесообразно выделять 3 группы участников нацпроектов, для которых могут быть разработаны «свои» стратегические карты:

- органы местного самоуправления;

- учреждения и организации – производители услуг;

- население как главный «заказчик» нацпроектов.

К ним следует добавить карту финансов, в которой будут отражены показатели, характеризующие бюджетную эффективность нацпроектов.

Таким образом, разрабатываемая для регионального уровня модель должна выглядеть следующим образом (рис. 1):

Рис. 1. Авторская модель расположения стратегических карт ССП для оценки эффективности социальных инвестиций нацпроектов

В силу различий между содержанием нацпроектов для каждого из них должна быть построена своя ССП. Концептуальное содержание карт ССП для каждого ПНП будет одинаковым, а наполнение – сугубо индивидуальным.

1. Карта финансов.

В карте финансов должны быть отражены показатели финансирования нацпроектов, а также бюджетная эффективность реализуемых мероприятий.

Под финансовыми показателями следует выделять полноту выделения средств (в сравнении с запланированным), степень нецелевого использования денежных средств, достаточность выделенных денежных средств для проведения запланированных мероприятий и достижения утвержденных значений целевых индикаторов.

Применительно к понятию бюджетная эффективность данные показатели будут отражать отток денежных средств, точнее - предоставление бюджетных средств на безвозмездной основе (субсидирование).

Что касается притока денежных средств, то напрямую он не может быть высчитан, поскольку социальные инвестиции предполагают достижение эффекта не в виде прямого возврата денежных средств в бюджет, а в виде социального эффекта. Данный социальный эффект должен быть отражен в других стратегических картах ССП.

2. Карта «органы местного самоуправления».

Показателями эффективности для данной карты, на наш взгляд, должны стать те самые целевые индикаторы, попытка использования которых была предпринята в программе реализации нацпроектов на 2009-2012 годы [10].

Как мы уже выяснили, тех целевых индикаторов, которые заложены в программах, недостаточно для полной и адекватной оценки эффекта от реализации нацпроектов. Однако они могут быть использованы в качестве основы для создания более совершенной системы оценки.

Здесь должны найти отражение показатели по отрасли, влияние реализации мероприятий нацпроектов на отрасль в целом, а также должны быть учтены побочные негативные эффекты.

3. Карта «поставщики услуг».

Эта карта должна показать эффективность реализации мероприятий нацпроектов на уровне отдельных организаций, которые непосредственно поставляют конкретные услуги конечных получателям – гражданам региона.

В частности, параметрами эффективности в этой карте могут служить:

- полнота реализации заявленных услуг,

- реализуются ли услуги в намеченные сроки,

- качество поставляемых услуг,

- минимизация стоимости услуг (при соблюдении остальных критериев).

4. Карта «граждане региона».

На наш взгляд, эта карта является самой важной в разрабатываемой системе показателей. В конечном счете, если конкретных результатов реализации нацпроектов не почувствуют на себе простые люди, даже при достижении запланированных показателей в остальных стратегических картах, даже при идеальной отчетности всех министерств и ведомств, то нельзя будет сказать, что цели нацпроектов достигнуты.

В то же время следует понимать, что простые граждане, не располагая конкретными данными о ходе реализации ПНП, и не видя общей картины происходящего, могут лишь высказывать свое мнение о том, почувствовали ли они перемены к лучшему.

В эту же карту следует включить оценку эффективности социальных инвестиций нацпроектов со стороны Общественной палаты (ОП) региона, которая является посредником, осуществляющим более качественное взаимодействие граждан региона с органами власти всех уровней в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти.

Это означает, что с одной стороны, ОП может располагать более подробными и полными данными о ходе реализации нацпроектов, получая ее от различных государственных служб, а с другой, членами ОП являются граждане региона (пусть известные и заслуженные), которым не чужды проблемы простых жителей нашей страны. В связи с этим, роль Общественной палаты видится в:

- подготовке аналитических материалов в виде аналитических записок, докладов, отчетов и т.д., как для органов власти, так и для граждан РФ.

- общественном контроле за ходом реализации нацпроектов и общественной оценке эффективности реализуемых мер.

Литература:

1. Власть на местах: как повысить ее эффективность? URL:http://council.gov.ru/print/inf_ps/parlisurvey/2005/05/30/item706.html. 2. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами. URL:http://www.lenust.ru/articles/10390/.

3. Аналитический доклад "Реформа органов исполнительной власти в России: состояние и перспективы". Подготовлен Государственным Университетом - Высшей школой экономики, 2002 г. URL:http://www.admhmao.ru/adm_reform/publikac/publik35.htm.

4. Лапыгин Ю.Н., Колесников А.В., Кузнецов С.А. Инвестирование инноваций. – Владимир: ВлГУ, ВГПУ, 2005. - 224 с.

5. Нацпроекты: что дальше? «Круглый стол» редакции «Завтра» и Института развития гражданского общества. URL:http://zavtra.ru/cgi//veil//data/zavtra/07/701/21.html. 6. Пепеляева Л.В. Финансирование социальных реформ должно быть ориентировано на результат. Журнал «Национальные проекты», №5 (12), 2007 г. URL:http://www.rus-reform.ru/magazine/archive/12/context/10000279.

7. Нацпроекты стали жертвами приписок. URL:http://www.ng.ru/editorial/2008-07-28/2_red.html

8. Раптовский А. Национальный проект и проблемы его реализации. URL: http://www.ruseconomy.ru/nomer22_200611/ec13.html

9. Каплан, Р.С. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию [Текст]. - 3-е изд., испр. и доп. / Р.С. Каплан, Д.П. Нортон. - Пер. с англ. - М. : Олимп-Бизнес, 2006. – 304 с.

10. Программы реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» на 2009-2012 годы.

URL: http://rost.ru/main/priors/2008.shtml.