Этапы трансформации системы бюджетного планирования

В России в последние 15 лет происходят значительные изменения в бюджетной системе направленные, в частности на совершенствование бюджетного планирования в целях повышения эффективности бюджетных расходов. По нашему мнению, весь период преобразований в данной сфере можно разделить на три этапа:

I. Предварительный этап (конец 1990-х – 2003 гг.) включает в себя полно­масштабное проведение реформ в области бюджетно-налоговой политики. Процесс реформ начался с восстановления долгосрочной сбалансированности и устойчивости национальной бюджетной системы, а затем переключился на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую создание Стабили­зационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюд­жетных отношений, внедрение среднесрочного БОР.

II. Основной этап (2004 – 2008 гг.). Указанный период целесообразно называть основным, так как, именно он, по-нашему, является важнейшим этапом в повышении ре­зультативности бюджетных расходов. Важным документом является Концепция рефор­мирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., включающая следующие основные направления: реформирование бюджетной классификации и бюд­жетного учета; совершенствование среднесрочного финансового планирования; совер­шенствование и применение программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Реализация Концепции завершилась разработкой и принятием поправок к Бюджетному ко­дексу Российской Федерации, основные внесенные нововведения коснулись бюджетного процесса, бюджетной классификации, правил бюджетного планирования, внедрения трех­летнего бюджетного цикла, расширения прав и обязанностей главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (с выделением полномочий в области планирования и осуществления расходов, формирования доходов, осуществления опера­ций по финансированию дефицита бюджета).

III. Последующий этап. Для совершенствования системы управления обществен­ными финансами, в целях обеспечения задач реформирования и управления региональны­ми финансами, улучшения качества предоставляемых населению государственных услуг, а также повышения эффективности и результативности бюджетной системы был разрабо­тан ряд документов, важное место среди которых занимает Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Также путем принятия поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации была проделана большая работа, связанная с совершенствованием нормативно-правовой базы в области управления общественными финансами, разработан и принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, выявлены и внедрены новые инструменты управления бюджетом.

В последние годы в Российской Федерации были приложены огромные усилия по модернизации управления общественными финансами. В 1990-начале 2000-х гг. в рамках процесса реформирования бюджетной сферы Российской Федерации, направленного на создание прозрачной и эффективной системы управления общественными финансами, по­вышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, были проведены крупные структурные реформы и достигнуты определенные успехи. Процесс реформ на­чался в конце 1990-х гг. с восстановления долгосрочной сбалансированности и устойчиво­сти национальной бюджетной системы, эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000-х гг. переключился на комплексную модерниза­цию системы управления общественными финансами, включающую создание Стабилиза­ционного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюд­жетных отношений, внедрение среднесрочного БОР.

Основным результатом осуществлявшегося в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. и Программы разви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. [1] развития и реформирова­ния межбюджетных отношений стала законодательная база, давшая основу новой системы межбюджетных отношений. На основе этой концепции была подготовлена Программа развития бюджетного федерализма в РФ, в рамках реализации которой были разработаны финансовые основы новой системы местного самоуправления, осуществлено разграниче­ние расходных обязательств, в основном ликвидированы необеспеченные федеральные мандаты, закреплены на постоянной основе доходы за бюджетами бюджетной системы, была отработана система межбюджетных трансфертов [2, С. 22].

Также, с начала 2000-х гг. в рамках функционирования в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов (ФФРФ) и Фонда реформирова­ния региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) в ряде субъектов Федерации проводятся мероприятия, направленные на совершенствование систем управления обще­ственными финансами, в результате которых существенно выросло качество управ­ления общественными финансами на субфедеральном уровне.

На федеральном уровне реформы в направлении повышения эффективности ис­пользования государственных финансов осуществляются по нескольким направлениям. Согласно разработанным в 2003 г. Министерством финансов Российской Федера­ции Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г. направлениями реформирования в структуре бюджетного сектора являются:

• оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

• уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;

• переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государствен­ных (муниципальных) услуг;

• внедрение методов формирования БОР.

Важнейшим этапом в повышении результативности бюджетных расходов стала правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Феде­рации в 2004-2006 гг. (разработанная с учетом Принципов реструктуризации бюджетного сектора в РФ и утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004г. №249), которая явилась основным программным документом, определив­шим развитие общественных финансов и проведение существенных системных преоб­разований бюджетного процесса на федеральном уровне в течение этих трех лет [3, С. 5].

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, включала следующие основные задачи:

- Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

- Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитиче­ское разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанав­ливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

- Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Рос­сийской Федерации.

- Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расхо­дов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации ин­вестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с чет­ко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.

- Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социаль­но-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

- Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках созданного Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов [3, С. 4] .

Успешность реализации реформы еще не проверена временем, но сейчас можно сказать, что новая информация, которая впредь будет формироваться в ходе исполнения бюджета, будет способствовать не только прозрачности бюджетных операций, но и повы­шению качества принимаемых управленческих решений в бюджетной сфере. Реализация Концепции завершилась разработкой и принятием поправок к Бюджетному кодексу Рос­сийской Федерации, многие из которых уже прошли практическую апробацию в рамках внедрения среднесрочного БОР при формировании проектов федерального бюджеты на 2006-2007 гг. Поправки оформили накопленный опыт реформ, утвердив законодательно новые формы и элементы бюджетного процесса. С учетом имеющихся итогов реализации реформ, а также требований текущей ситуации в развитии финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней в 2006 г. была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Данная Концепция определила комплекс задач и мер в области как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения эффективности управления общественными финансами [4, С. 76]. Принятые поправки к Бюджетному кодексу РФ предусматрива­ют:

• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансово­му планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджет­ных фондов Российской Федерации - формированию бюджетов на трехлетний период;

• выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различаю­щихся правовым статусом и отражением в бюджете; изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюд­жетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности; введе­ние в бюджетный процесс государственных (муниципальных) заданий;

• расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых, установленных Кодексом общих позиций по детализации, интеграции бюджетной класси­фикации и бюджетного учета;

• создание условий для возникновения новых организационных правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети [5, С. 242].

Законодательное закрепление этих изменений создаст новые возможности, стиму­лы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней. Так, начиная с 2008 г. федеральный бюджет формируется на основе реестров расходных обязательств главных распорядителей средств (ГРС) федерального бюджета. При подго­товке проекта федерального бюджета на 2008 г. и период до 2010 г. использованы обосно­вания бюджетных ассигновании ГРС федерального бюджета, содержащие информацию о непосредственных результатах, объеме и качестве оказанных государственных услуг.

Далее, в рамках третьего этапа трансформации системы бюджетного планирования совершенствование законодательства в сфере финансового планирования осуществляется в направлении повышения результативности выполняемых государством услуг и улучше­ния качества их оказания. В частности был разработан ряд документов, важное место сре­ди которых занимает Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Целью указанной Програм­мы является повышение эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, выполнению государственных функций, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономиче­ского развития. Также были введены преобразования нормативно правовой базы в области управления общественными финансами, разрабо­тан и принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих внедрение бюджетирова­ния, ориентированного на результат, выявлены и внедрены новые инструменты управле­ния бюджетом.

Литература:

1. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.: постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. №584. URL: http://base.garant.ru/183645/

2. Лавров, А.М. Реформирование бюджетной системы / А. М. Лавров // Финансы. – 2010. - № 10. – С. 22.

3. Бюджетная реформа в России 2004-2006 гг. – М. Институт развития промышленной и экономической политики, 2007. – 7 с.

4. Чигирев, В.Ю. Проблемы методологии БОР / В.Ю. Чигирев // Финансы. – 2007. - № 5. – С. 76-77.

5. Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. редакцией А.А. Климова. – М.: Дело, 2009. – 520 с.