Направления государственной финансовой поддержки инвестиционной деятельности организаций теплоснабжения

В статье рассмотрены государственные инициативы, направленные на совершенствование финансовой поддержки инвестиционной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве на примере отрасли теплоснабжения. Автором рассмотрены достоинства и недостатки предлагаемых государством методов финансирования модернизации теплоснабжения, а также предложены меры по их совершенствованию.

Ключевые слова:жилищно-коммунальное хозяйство, теплоснабжение, инвестиции, инвестиционная деятельность, государственное регулирование, государственное финансирование, коммунальная инфраструктура, модернизация.

Вопрос восстановления и модернизации изношенных основных фондов жилищно-коммунального хозяйства (далее ЖКХ) остается актуальным не первое десятилетие. Успешные примеры зарубежной практики финансирования инвестиционной деятельности организаций, функционирующих в отраслях, входящих в состав ЖКХ, основой которым послужило сотрудничество государства и бизнеса в формах государственно-частного партнерства (далее ГЧП), заставляют современных авторов все больше склоняться к мысли о том, что использование форм ГЧП является единственно возможным путем восстановления и развития ЖКХ.

Однако данный подход к решению рассматриваемой проблемы представляет собой решение вопроса о привлечении частных инвестиций в ЖКХ на местном уровне.

Говоря о федеральном уровне государственного регулирования и финансовой поддержки инвестиционной деятельности организаций ЖКХ, помимо законодательной деятельности, тарифного и финансово-бюджетного регулирования, а также лицензирования деятельности, стоит отметить недавние инициативы государства в области финансирования ЖКХ, в том числе в отрасли теплоснабжения:

-                    Формирование Института рефинансирования инфраструктурных кредитов в ЖКХ;

-                    Формирование «Нового рынка тепла» с назначением единой теплоснабжающей организации (далее — ЕТО).

Рассмотрим основные достоинства и недостатки реализации предлагаемых государственных инициатив на практике, а также сформулируем основные рекомендации по их совершенствованию.

Впервые идея создания Института рефинансирования инфраструктурных кредитов ЖКХ официально была озвучена Президентом РФ В. В. Путиным на заседании Государственного совета, посвященного вопросам ЖКХ в июле 2013 г. [1]. Официальной статистики об успешной реализации проектов в соответствии с данной государственной инициативой нет.

Реализация данной схемы финансирования инвестиционной деятельности организации ЖКХ подразумевает ввод в процесс финансирования официального государственного оператора (Фонд содействия реформированию ЖКХ — далее Фонд). Фонд поддерживается из средств федерального бюджета на 30–50 %, которые обеспечивают необходимую для функционирования доходность. Инвестиционные ресурсы от кредитных организаций и институциональных инвесторов (в их роли могут выступать пенсионные фонды) аккумулируются на счетах Фонда и составляют оставшуюся часть его средств (до 70 %). Организация ЖКХ (теплоснабжающая организация), коммерческий банк, Фонд и муниципальное образование заключают инвестиционное соглашение, согласно которому теплоснабжающая организация получает кредит на осуществление инвестиционной деятельности, местная власть предоставляет гарантии рефинансирования данного кредита, а Фонд осуществляет непосредственно рефинансирование 70–90 % полученных кредитных средств.

Со своей стороны региональные власти обязуются обеспечить организации теплоснабжения долгосрочные тарифы на предоставление коммунальных услуг (отопление), с целью стабильного источника для дальнейшего погашения оставшейся части кредита и возможности прогнозирования своих доходов и расходов на период до 5 лет. В целях формирования долгосрочных тарифов может использоваться так называемое RAB-регулирование (от англ. Regulatory asset base — регулируемая база задействованного капитала). Основной принцип RAB-регулирования заключается в том, что капитал, инвестированный в организацию естественной монополии, должен приносить как минимум отдачу, достаточную для привлечения новых инвестиций и развития организации, а также соответствовать уровню риска инвестирования в него.

Таким образом, создание Института рефинансирования инфраструктурных кредитов ЖКХ должно обеспечить доступность получения кредита для тех организаций, действующих на рынке теплоснабжения, которые в обычных условиях функционирования не имеют достаточной кредитоспособности.

В целом, модель работы Института рефинансирования инфраструктурных кредитов в ЖКХ можно назвать крайне оптимистичной, однако, положительный результат работы данного инвестиционного механизма напрямую зависит от реакции участников рынка предоставления коммунальных услуг и, что важнее, потенциальных инвесторов на данную правительственную инициативу. Инвестиционные проекты организаций теплоснабжения, даже будучи объединенными в единую инвестиционную программу теплоснабжающей организации, не представляют большого интереса для крупных институциональных инвесторов и кредиторов, которые так или иначе должны обеспечить не менее 30 % капитала Фонда для обеспечения функционирования Института рефинансирования. Также среди проблем внедрения Института рефинансирования инфраструктурных кредитов в ЖКХ в российскую практику можно назвать недоверие потенциальных инвесторов к стабильности предоставляемых государственных гарантий.

В качестве пути преодоления возникающих при реализации схемы финансирования инвестиционной деятельности организаций ЖКХ проблем автор может предложить следующие меры:

-                   «Разношерстность» инвестиционных проектов, вызывающая сложность при анализе и классификации проектов потенциальным инвестором, может быть смягчена путем требования соответствия единым стандартам Фонда в контексте правил тарифного регулирования, условия договоров, расценок на строительство. Также это позволит объединить отдельные проекты, которые могут не интересовать инвестора в силу их малого размера в сочетании со сложным и длительным анализом, в «пулы» схожих проектов с идентичными условиями возврата инвестиций.

-                   Формирование долгосрочной политики государства в области финансирования ЖКХ (наряду с долгосрочной тарифной политикой) на законодательной основе позволит потенциальным инвесторам чувствовать себя более уверено.

Второй из рассматриваемых автором государственных инициатив является построение так называемого «Нового рынка тепла» с назначением единой теплоснабжающей организации (далее ЕТО).

Проект «Новой модели рынка тепла» был представлен Министерством энергетики РФ 31.12.2013. Нормативно-правовой базой предлагаемой инициативы выступили изменения, вносимые в федеральный закон «О теплоснабжении» [5].

Единая теплоснабжающая организация — это организация, которая обязана обслуживать любых обратившихся к ней потребителей тепловой энергии на территории своей зоны ответственности и решать все возникающие при этом проблемы.

ЕТО может не производить энергию сама, а только владеть сетями и выступать единым заказчиком на теплоэнергию у разных теплогенерирующих компаний. Тогда у ЕТО должна быть единая теплосеть, к которой подключены источники тепловой энергии, в том числе и принадлежащие другим собственникам. В этом случае ЕТО сама определяет, у какого из источников тепловой энергии купить энергию, а затем подает её потребителям на безальтернативной основе. При этом цена закупки тепловой энергии ЕТО у производителей не регулируется государством. Регулируется только та цена, которую ЕТО выставляет конечным потребителям. В данном случае, ЕТО выступает как гарантирующий поставщик. Утверждение цены альтернативной котельной, по которой тепловая энергия будет отпускаться конечным потребителям, основывается на расчете тарифа «альтернативной котельной». Тариф «альтернативной котельной» является естественным пределом цены для конечных потребителей, создающим конкурентную среду в отрасли: он определяет уровень отказа от централизованного теплоснабжения там, где оно неконкурентоспособно.

Положительными результатами применения схемы финансирования инвестиционной деятельности в теплоснабжении через назначение единой теплоснабжающей организации должны стать:

1.                  Повышение прозрачности деятельности теплоснабжающих организаций и, как следствие, повышение привлекательности подотрасли для потенциальных инвесторов;

2.                  Формирование долгосрочной тарифной политики и установления сниженного тарифа для потребителей («тариф альтернативной котельной»), что обеспечивает фиксированный государством доход на капитал, а также стабильную тарифную выручку за счет повышения платежной дисциплины со стороны конечных потребителей тепловой энергии. Мобилизованные средства, в свою очередь, могут быть использованы организациями теплоснабжения как в целях финансирования инвестиций за счет собственных источников, также и на погашения полученных кредитов.

3.                  Повышение энергоэффективности за счет оптимального распределение тепловых нагрузок в системах теплоснабжения.

4.                  Особый статус единой теплоснабжающей организации является дополнительной гарантией и защитой для инвесторов при решении вопроса о финансировании инвестиционной деятельности в теплоснабжении.

Несмотря на теоретическую перспективность предлагаемой государственной инициативы, реализация рассматриваемой модели рынка тепла на практике сопряжена со следующими проблемами:

1.         Назначение в качестве ЕТО крупного игрока рынка теплоснабжения по факту превращает его в монополиста, следовательно, выбор организации на рыке тепла, способной эффективно осуществлять свои функции и при этом способствовать развитию отрасли теплоснабжения, является одним из важнейших вопросов. Муниципалитет при решении данного вопроса должен исходить из следующих предпосылок:

-        Организации, осуществляющие функцию передачи и распределения тепла, как правило, вне зависимости от своей организационно-правовой формы, находятся в муниципальной собственности. Они оказываются не заинтересованными в повышении эффективности своей работы. Снижение расходов и, как следствие, повышение прибыли подобных организаций может привести к вынужденному снижению тарифов и государственных дотаций. При этом именно на участках теплосетей, осуществляющих передачу и распределение тепла, происходит основная часть потерь ресурсов, а также аварийные ситуации.

-        Организации, генерирующие тепловую энергию, поставляя ее впоследствии теплоснабжающим организациям, получив возможность инвестирования дополнительного объема привлекаемых средств, предпочтут вложить эти средства в развитие генерации. Таким образом, основная проблема теплоснабжения — высокая степень износа тепловых распределительных сетей, и, как результат, высокие показателей потери тепла при передаче остается не решенной.

2.         Методика расчета и утверждения прозрачного тарифа «альтернативной котельной» при более подробном рассмотрении становится нереалистичной. Авторы инициативы предлагают включать в состав тарифа «транспортную составляющую» — затраты на передачу тепла по распределительным сетям, исходя из затрат, связанных с процессом передачи ресурса. Однако, на практике расчет данной составляющей тарифа становиться невозможным, а иногда и просто не целесообразным. Затраты на передачу тепла по современному городскому массиву и по застройке середины прошлого века могут разниться в несколько раз. Иногда значение данной составляющей может достигать отметки в 50 % от всей суммы тарифа.

Исходя из вышеописанных проблем реализации предлагаемой государством «Новой модели рынка тепла» на практике, автор считает обоснованным предложить следующие рекомендации по совершенствованию данной государственной инициативы:

-                   Объединение функций генерации, передачи и распределения тепла.

Решением поставленной задачи может стать создание в рамках рынка тепла в муниципальном образовании аналога холдинговой структуры, в которой в качестве материнской организации выступает генерирующая компания, назначенная ЕТО, а дочерними организациями — теплосети, функционирующие в форме акционерных обществ и находящиеся в муниципальной собственности.

Становясь держателем контрольного пакета акций теплосети, ЕТО начинает принимать активное участие в оптимизации всего процесса производства, передачи и распределения тепловой энергии.

Для акционерных обществ, осуществляющих деятельность в сфере теплоснабжения, единственным акционером которых до сих пор является муниципалитет, переход на функционирование в соответствии с вырабатываемой ЕТО финансовой и производственной стратегией является возможностью не только формально, но и фактически перейти на принципы рыночных отношений.

-                   Исключение из состава тарифа «альтернативной котельной» транспортной составляющей.

Формирование долгосрочных тарифов на основе RAB-методики в сочетании с прозрачностью ценообразования на фоне снижения затрат позволит обеспечить стабильный денежный поток без повышения платежного бремени потребителей.

Таким образом, содействие государства развитию инвестиционной деятельности организаций ЖКХ, в том числе теплоснабжения, не должно ограничиваться государственно-частным партнерством на микроуровне, а также нормотворческой деятельностью, тарифным регулированием и осуществлением контроля на макроуровне.

Предложенные автором идеи по совершенствованию направлений государственной финансовой поддержки позволят повысить эффективность предлагаемых к реализации государственных инициатив.

Литература:

1.                  Выступление В. В. Путина на заседании Государственного совета Российской Федерации «О мерах по повышению качества предоставления жилищно-коммунальных услуг» 13.05.2013 http://www.kremlin.ru/news/18232

2.                  Выступление президента РФ Д. Медведева на заседании президиума Госсовета РФ от 23.11.2010//

http://www.kommersant.ru/News/1544852/Region/77

3.                  Каменева Е. А. Специфика жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений в ЖКХ // Финансы и кредит, 2010, № 22(406) — С. 7–14

4.                  Федеральный закон N 190-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О теплоснабжении» // СПС «Консультант+»