Совершенствование системы государственного регионального антикризисного управления

Большинство кризисных ситуаций преодолеваются каждым регионом самостоятельно, зачастую без детального анализа и учета всей совокупности факторов, обеспечивающих дальнейшее развития. Решение проблемы требует комплексного подхода. Именно поэтому, государственное антикризисное регулирование в настоящее время приобретает особую актуальность, так как оно является базой для принятия региональных антикризисных программ, на основе которых местными органами принимается система мер по выводу региона из депрессивного состояния.

На практике вопрос регионального развития чаще возникает именно в отношении тех территорий, которые испытывают определенные сложности в хозяйственном освоении, в экономике и социальной сфере которых преобладают кризисные тенденции. Применительно к ним следует, в первую очередь, использовать антикризисное управление, то есть управление регионом с целью предупреждения и (или) устранения последствий возникших кризисных явлений.

Антикризисное управление – это управление социально-экономической системой, при котором происходят контролируемые процессы предвидения кризисов, снижения их отрицательных последствий, а также ликвидация причин кризиса для снятия барьеров дальнейшего развития. Регион как социально-экономическая система является объектом антикризисного управления. [2, c.16].

В период кризисных явлений в регионе сложно принимать оперативные управленческие решения, т.к. это связано с перераспределением бюджетных ресурсов по разным направлениям. При управлении регионом значительную роль играют вопросы социальной политики. Отметим, что сближение понятий антикризисного управления компанией и регионом происходит при управлении моногородами, когда осуществляется целенаправленное воздействие на градообразующие предприятие или отрасль с целью развития всего региона.

Антикризисное управление регионом можно разделить на два уровня. Первый уровень – национальный (государственный) – это построение системы управления отстающими регионами с целью максимизации благосостояния общества в целом (а не каждого конкретного региона), а также для сглаживания межтерриториальных пропорций экономики. [1, c.3].

Государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни.

Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации предусматривает ориентировать на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов.

Достижение этой цели будет обеспечено в ходе реализации государственной региональной политики, направленной на реализацию потенциала развития каждого региона, преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений, создание равных возможностей граждан и содействие развитию человеческого потенциала, проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений, а также реформирование систем государственного управления и местного самоуправления.

Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов как один из целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации требует синхронизации таких направлений региональной политики, как:

• стимулирование экономического развития путем создания новых центров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ;

• координация инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений, в том числе демографических;

• сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики.

Государственная политика регионального развития в долгосрочной перспективе должна формироваться исходя из следующих основных задач:

• скоординированность принятия на федеральном, региональном и местном уровнях мер по созданию условий для развития отраслей экономики и социальной сферы и формированию центров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона;

• предоставление финансовой поддержки регионам с целью обеспечения законодательно установленного минимально допустимого уровня жизни, связанного с предоставлением населению возможностей в целях получения качественного образования, медицинского и культурно-досугового обслуживания;

• оказание финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации на условиях проведения преобразований, предусмотренных государственной политикой;

• развитие инфраструктурной обеспеченности территорий и создание условий для повышения конкурентоспособности экономики регионов, а также решения вопросов социального развития, включая повышение транспортной доступности территорий;

• совершенствование механизмов стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях эффективного осуществления их полномочий и создания максимально благоприятных условий для комплексного социально-экономического развития регионов. [3]

Основные направления и задачи региональной политики можно представить в виде схемы 1.

Схема 1. Основные направления и задачи государственной региональной политики

Реализация инновационного, социально ориентированного сценария регионального развития будет опираться на зоны опережающего экономического роста.

Принципиально важно решить задачу развития федеральной транспортной, энергетической, телекоммуникационной и иной производственной и социальной инфраструктуры с учетом пространственной организации зон опережающего экономического роста.

Процесс направления бюджетных капитальных вложений в объекты федеральной инфраструктуры должен стать транспарентным и ориентированным на достижение целей и решение задач по развитию как отдельных отраслей, так и регионов. Поэтому в процессе стратегического планирования при разработке долгосрочных программных документов развития отраслей экономики и социальной сферы, схем территориального планирования Российской Федерации, долгосрочных (федеральных) целевых программ необходима их координация с учетом определенных Концепцией перспективных направлений развития регионов.

Долгосрочные (федеральные) целевые программы должны определять цели для региональных и муниципальных целевых программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а в совокупности такие программы призваны сформировать благоприятную среду для реализации инвестиционных проектов и программ бизнеса.

В отношении регионов (в частности Республика Тыва, Камчатский край, Магаданская область) или геополитически приоритетных территорий, в частности Калининградской области, требуются комплексные меры, предусматривающие не только предоставление финансовой помощи, направленной на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, но и оказание целевой финансовой поддержки региональных проектов развития, в том числе за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, а также путем создания особых экономических зон.

Развитие межбюджетных отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации должны осуществляться на основе следующих принципов:

учет территориальной дифференциации, предусматривающий при расчете трансфертов учет региональных особенностей;

учет дифференциации уровня социально-экономического развития, направленный на обеспечение учета уровня социально-экономического развития как при расчете трансфертов, так и при определении уровня софинансирования соответствующих расходных обязательств региональных бюджетов;

программное финансирование, предусматривающее предоставление в рамках долгосрочных (федеральных) целевых программ субсидий на реализацию соответствующих региональных программ, что позволит оценить перспективы развития соответствующей отрасли в конкретном субъекте Российской Федерации и эффективность деятельности региональных органов исполнительной власти по реализации программы, а также определить эффективность федеральных трансфертов (направления реформирования отраслей и целевые ориентиры для регионов на федеральном уровне будут определяться в рамках соответствующих долгосрочных (федеральных) целевых программ и отраслевых стратегий и иных аналогичных документов);

ответственность регионов за целевое и эффективное использование межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предусматривающая координацию предоставления указанных трансфертов с эффективностью реализации региональных программ развития отраслей, на которые предоставляются федеральные субсидии, а также с осуществлением органами власти субъектов Российской Федерации иных мероприятий, связанных с проведением реформ в тех или иных сферах, цели и методология которых задаются на федеральном уровне (невыполнение регионом соответствующих обязательств и программных целевых индикаторов будет автоматически вести к сокращению предоставления федеральной финансовой помощи по определенному направлению). [3]

Антикризисное управление на уровне региона предполагает регулирование процессов социально-экономического развития в конкретном регионе с целью роста благосостояния проживающего в нем населения.

Также, как и в случае управления компанией, антикризисное управление развитием региона может решать вопросы преодоления структурных кризисов, так и кризисов, связанных с падением общей экономической конъюнктуры. С позиций развития региона, наибольший интерес представляет разработка системы мер антикризисного управления с целью преодоления структурного кризиса на региональном уровне.

Антикризисное управление регионом, как это представлено на схеме 2, имеет три основные составляющие – предвидение кризиса, смягчение его последствий и ликвидация причин кризиса для снятия барьеров дальнейшего развития.

Схема 2. Анализ направлений антикризисного управления регионом

Предвидение кризисных явлений на региональном уровне практически не осуществляется. Например, диверсификация структуры экономики заранее не происходит, так как высокая концентрация региона на определенном виде деятельности, в одном секторе экономики дает наибольший рост валового регионального продукта. В России наибольший ВРП на душу населения получен именно в регионах, где высокая концентрация производства приходиться в одной сфере деятельности – добыче полезных ископаемых или где находятся крупные производства. При этом очевидно, что снижение активности в конкретной отрасли может привести данное территориальное образование в состояние кризиса.

Одним из элементов предвидения кризиса на уровне государства может стать типология регионов по уровню социально-экономического развития. Однако, для того, чтобы типология решала вопросы антикризисного управления, необходимо разделить регионы на однородные группы и постоянно отслеживать изменения их основных характеристик с тем, чтобы понимать каких ресурсов не хватает для полноценного развития региона.

Отметим, что использование типологии регионов, как элемента предвидения кризиса (в т.ч. структурного), возможно только на федеральном уровне власти. На региональном уровне необходимо построение более детальной системы, которая включает в себя не только мониторинг количественных индикатор региона и муниципальных образований, но также и оценку качественных показателей (например, уровень квалификации рабочей силы), в том числе основанных на планах развития местных бизнес-структур.

В региональную систему предвидения кризиса следует включить систему показателей, характеризующих финансовое состояние отраслей экономики региона. В нее можно добавить интегральные показатели компаний по отраслям, например, общий уровень рентабельности, показатели операционной деятельности, кредитоспособности, уровень просроченной задолженности, показатели ликвидности. Данная система позволит постоянно отслеживать и анализировать эффективность региональных компаний. Росстат предоставляет такие данные, однако, они не включаются в региональные программы и планы развития. Законодательно субъекты РФ не обязаны использовать данные показатели в своих программах, планах, стратегиях развития.

Следующий элемент системы антикризисного управления – это снижение отрицательных последствий кризиса. Изначально региональная политика призвана была снижать отрицательные последствия непропорционально развития, т.е. частично выполняла функцию антикризисного управления. Целью региональной политики во многих странах вплоть до начала 2000-х гг. было именно сглаживание территориальных диспропорций посредством государственных трансфертов и предоставления льгот компаниям при размещении производств в отстающих регионах. Например, более 80% средств из фонда развития регионов в ЕС тратится именно на сближение уровней развития.

Ликвидация причин кризиса для снятия барьеров дальнейшего развития практически не происходит. [1, c.3].

В процессе совершенствования системы государственного антикризисного управления на уровне региона необходимо разработать стратегию развития, отражающую существующее состояние, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития субъекта Российской Федерации как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами управления.

Процесс разработки и реализации стратегии включает в себя:

а) выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом субъекта Российской Федерации в средне- и долгосрочной перспективе;

б) комплексную оценку ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

К внутренним факторам рекомендуется относить:

• природно-ресурсный потенциал субъекта Российской Федерации;

• демографическую ситуацию и человеческий потенциал;

• сложившуюся систему расселения;

• инфраструктурную обеспеченность территории субъекта Российской Федерации (в т.ч. обеспеченность электроэнергетической инфраструктурой);

• сложившуюся структуру экономики (отраслевая, корпоративная, существующие либо возможные кластеры) и существующие тренды развития;

• конкурентоспособность экономики субъекта Российской Федерации;

• этнокультурную ситуацию и межнациональные отношения в субъекте Российской Федерации.

К внешним факторам рекомендуется относить:

• макроэкономическую ситуацию в Российской Федерации;

• действия федеральных органов исполнительной и законодательной власти, оказывающие влияние на развитие субъекта Российской Федерации;

• экономико-географическое положение субъекта Российской Федерации в федеральном округе, стране и мире;

• степень включенности в систему глобальных товарных, информационных и финансовых обменов.

в) разработку 2 – 3 наиболее вероятных сценариев социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу. При этом сценарный анализ рекомендуется осуществлять с использованием многофакторной модели, с рассмотрением инерционного сценария;

г) выявление и анализ рисков и ресурсных возможностей субъекта Российской Федерации;

д) выбор целевого сценария развития субъекта Российской Федерации на основании оценки рисков и ресурсных возможностей;

е) разработку системы приоритетных направлений развития субъекта Российской Федерации в рамках выбранного целевого сценария;

ж) разработку энергетического баланса субъекта Российской Федерации в рамках выбранного сценария, включающей в себя определение прогнозных объемов, структуры и территориального распределения потребления электрической и тепловой энергии, региональных инновационных, технических, экономических и экологических приоритетов в электроэнергетике. [4]

Главной целью стратегии регионального управления должно стать повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного развития. Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности региона влияет на эффективность регионального управления. По мере приобретения регионами реальной самостоятельности формируется новая, собственно региональная сфера интересов и ответственности.

Таким образом, приоритетное направление развития субъекта Российской Федерации – это построение механизма (стратегии) антикризисного регионального управления, основанного на постоянном мониторинге социально-экономического и финансового состояния для предвидения кризиса, минимизации его последствий, своевременного принятия адекватных мер, выявлении факторов дальнейшего развития региона.

Литература:

1. Георгиева К. Региональное развитие в России: уроки международного опыта // Всемирный Банк, 2006. c.3

2. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. – М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. – 495 с., c.16

3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.

4. Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации: Приказ Министерства регионального развития РФ от 27.02.2007 № 14.