Зарубежный опыт измерения и обеспечения эффективности в сфере государственно-частного партнерства

Современные экономические реалии ставят принципиально новые задачи перед федеральными и местными органами власти. Решение задач социально-экономического развития, достижение нового качества экономического роста требует новых подходов и методик в государственном управлении на всех уровнях. Государственно-частное партнерство (ГЧП) является одним механизмов привлечения инвестиций и знаний частного сектора в сферу государственной ответственности.

ГЧП – закрепленный контрактом институциональный и организационный альянс между государственным и негосударственным секторами в целях обеспечения производства общественных благ, либо продукта, который традиционно обеспечивается госсектором.[1, с. 132]

Возрастающая роль государственно-частных партнерств с одной стороны, и сложный, комплексный характер ГЧП-проектов с другой, предъявляют новые требования к методикам и подходам управлению ими, требуют введения новых стандартов оценки результатов такого взаимодействия, созданных на базе передового зарубежного опыта. Целью работы является рассмотрение некоторых подходов к измерению и обеспечению эффективности в сфере ГЧП, хорошо зарекомендовавших себя в западной практике, анализ возможности их применения в России и выработка мероприятий, способствующих более широкому их использованию.

В западной практике целесообразность и эффективность ГЧП обычно рассматривается через призму философии Value for money (VfM) т.е. лучшего соотношение стоимости проекта и качества его исполнения, что означает, что цели проекта должны быть достигнуты минимальными издержками и максимальной (оптимальной) отдачей на вложенные ресурсы. По сути, это взятая в совокупности оценка таких факторов как: качество, издержки, использование ресурсов, достижение целевых показателей. Такой подход призван обеспечивать отход от традиционной оценки «затратной» эффективности (т.е. отношение результатов деятельности к затратам), свойственной для оценки коммерческих проектов, к более широкому подходу, призванному оценивать и другие виды эффективности (социальную, инвестиционную, научно-техническую, достижение инновационного развития, экономического роста и т.д.). Обычно VfM описывается как одновременное достижение трех требований: экономичности, результативности и эффективности. Принцип «экономичности» (economy) предусматривает минимально возможные затраты ресурсов при достаточном качестве результата, «результативность» (effectiveness) характеризует достижение желаемых результатов, а «эффективность» (efficiency) – получение максимально возможного результата, исходя из имеющихся в распоряжении ресурсов. Впрочем, VfM – это в большей степени общая философия, которая в ГЧП реализуется через конкретные методы оценки и управления на каждом этапе реализации проекта.

В общем случае, жизненный цикл ГЧП можно представить как совокупность пяти этапов:

Этап 1. Определение сфер, отраслей, направлений гипотетического использования ГЧП. Формулировка целей и потребностей государства.

Этап 2. Сравнение альтернативных вариантов решения общественно-значимых задач и удовлетворения госпотребностей. Выбор между ГЧП либо производством необходимых общественных благ государством.

Этап 3. Конкурсные процедуры (в т.ч. выбор конкретного частного партнера), разработка и подписание соглашения и сопутствующих документов.

Этап 4. Исполнение соглашения, мониторинг деятельности сторон.

Этап 5. Завершение проекта, анализ результатов.

Вопросы эффективности ГЧП необходимо рассматривать отдельно на стадии ex-ante (до подписания соглашения – отбор и сравнение альтернатив, VfM-проверка) и ex-post (контроль выполнения контракта, соответствие проекта целям, заложенным в него государством). На ex-ante стадии необходимо провести компаративистский анализ, выбрать наилучшую альтернативу. В случае выбора варианта ГЧП и заключения соответствующих контрактов на первый план выходит задача управления эффективностью, пути решения которой должны быть заложены в соглашение еще на стадии разработки контракта.

Далее рассмотрим каждый из этапов по отдельности, отметим некоторые шаги, которые необходимо сделать для повышения «качества» работы на каждом из них.

Этап 1. Термин «Государственно-частное партнерство» достаточно часто звучит в выступлениях политиков и программных документах социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов. Недавним примером может служить выступление В.В. Путина на расширенном заседании коллегии Минздравсоцразвития, на котором премьер-министр и избранный президент РФ призвал «самым внимательным образом изучить лучший отечественный и зарубежный опыт государственно-частного партнерства в социальной сфере.» [2] Однако, для скоординированной работы в области ГЧП необходим единый государственный орган, занимающийся вопросами ГЧП, оказывающий методологическую помощь при внедрении проектов, занимающийся стандартизацией и унификацией контрактов и т.д.

Этап 2. На основе мировой практики мы предлагаем двухэтапную систему оценки возможности использования ГЧП для реализации конкретного проекта: на первом этапе производится оценка качественных показателей, некоторых атрибутивных показателей внешней среды, на втором – количественная оценка.

На наш взгляд, предпосылками использования ГЧП может быть надичие следующих условий:

1. Проект не может быть реализован силами и ресурсами гос. сектора.

2. Существует интерес частного сектора к проекту.

3. Не существует каких-либо законодательных и иных ограничений на привлечение частного сектора к работам по проекту.

4. Государственная поддержка общественно значимого проекта, осуществляемого частным сектором, позволит закончить его быстрее.

5. Общество поддерживает идею привлечения исполнителя из частного сектора.

6. В проекте существуют возможности для инноваций.

7. Имеется история позитивного, уже приводившего к удовлетворительным результатам взаимодействия секторов в рамках ГЧП.

8. Оплата получателей общественного блага, полученного в результате реализации проекта, может покрыть издержки проекта.

9. Конечный результат проекта можно оценить и измерить.

10. Существует возможность выбора партнера для реализации проекта на основе конкурентного механизма.

11. Частный партер может увеличить качество, снизить издержки или сократить срок осуществления проекта относительно варианта выполнения работ гос. сектором.

Если соблюдается одно или несколько из этих условий, то можно говорить о потенциальной целесообразности применения ГЧП.

Количественная оценка последнего (11-го) пункта и составляет суть второго этапа – количественного анализа, осуществляемого в странах-пионерах ГЧП в рамках методологии «Сравнения уровня затрат» (т.н. «Public sector comparator» – PSC). PSC широко используется в Австралии, Ирландии (под названием Public sector Benchmark), Гонконге, Великобритании (с 2004 года под названием Outline Business Case), в странах Южной Африки [3].

PSC выступает как средство оценки стоимости выполнения проекта ГЧП силами госсектора, что позволяет, с одной стороны, делать вывод о целесообразности вовлечения в проект частного сектора, с другой (в случае положительного ответа на первый вопрос) – создает базу для сравнения предложений участников торгов. В итоге, PSC дает ответственному государственному органу примерную, но исчислимую величину Value for money, приблизительную стоимость и доходность проекта.

На наш взгляд, наиболее полная система предконтрактной оценки существует в Австралии – здесь, в отличие от других стран, принимается во внимание влияние не только количественных, но качественных факторов. Рассмотрение наиболее полной системы поможет выяснить, какие ее элементы могут найти применение в российской практике уже сейчас и какие усовершенствования необходимо внести в российскую систему управления ГЧП в будущем.

Составными частями Австралийской системы являются[3]:

- Анализ прямых и косвенных прогнозных затрат с точки зрения проекта в целом (в том числе капитальных затрат, текущих расходов, расходов по управлению и т.д.) на основе ставки дисконтирования, реальной налоговой ставки и прогнозного уровня инфляции. Расчет прогноза доходов и расходов, движения денежных средств.

- Анализ и величина рисков, остающихся у государства (обычно - риск спроса, форс-мажорные риски).

- Анализ и величина рисков, передаваемых частной стороне (например, риски постройки, разработки проекта, управленческие, технологические риски)

- Принцип «равенства конкурентной позиции», означающий аналитическое устранение факторов, могущих привести к неравенству условий для участников (в т.ч. налоговые льготы, страховые премии и т.п.).

Ключевыми препятствиями для широкого использования в России подобных методик оценок на наш взгляд являются:

- Отсутствие адаптированной методологии для проведения анализа.

- Отсутствие данных, которые могли бы служить отправной точкой для расчета показателей в рамках PSC, что связано как с непродолжительным периодом развития ГЧП в современной России, так и с длительными сроками реализации ГЧП-проектов. Отметим, что работы по методологическому обеспечению проектов, по сбору информации проводятся во Внешэкономбанке, в НП «Центр развития государственно-частного партнерства».

- Существование потенциальной опасности, что в условиях низкого качества прогнозирования подобные методики будут использоваться как экономическое обоснование уже принятых политических решений.

Этап 3. На этапе 3 целесообразно прибегнуть к более привычным средствам и критериям выбора частного партнера (механизмы открытого конкурса). Однако дополнительно на данной стадии необходимо разработать систему управления эффективностью (performance management system), предусматривающую как механизм оценки и мониторинга деятельности партнеров, так и систему стимулов для каждой из сторон. На основе анализа ряда зарубежных кейсов [4] можно сделать вывод о том, что использование ключевых показателей эффективности (КПЭ), позволяет наиболее полно и точно настроить систему стимулов. В самом широком смысле, КПЭ – это набор измеримых показателей, характеризующих достижение определенных целей.

Министерство транспорта США в марте 2011 года опубликовало масштабное межстрановое исследование по вопросу применения КПЭ в ГЧП. На основе заключений зарубежных экспертов можно сделать некоторые выводы о том, что необходимо принять во внимание при построении системы управления эффективностью ГЧП-проекта на основе КПЭ:

1. Для достижения мощного социально-экономического эффекта, проекты ГЧП должны быть увязаны с макро- и мезоэкономическими потребностями Российской Федерации в целом, ее регионов и территорий. Это означает, что КПЭ проекта должна быть приведенная в соответствие с показателями утвержденными в нормативных документах федерального и регионального уровня, с целями агентств, курирующих проект.

2. Кроме декомпозиций целей социально-экономического развития в задачи конкретного проекта, при разработке КПЭ должны быть учтены требования ко всем фазам жизненного цикла проекта. Такой «временной» подход позволит с одной стороны четче определять необходимые результаты на каждом из этапов, с другой - добиться состыковки показателей, относящихся к различным этапам проекта.

3. Учитывая длительный срок реализации проектов, контракт должен быть достаточно гибким, что б обеспечить адаптацию КПЭ к изменяющимся условиям внешней среды при сохранении уровня качества.

4. Система КПЭ не является единственным управленческим рычагом, но дополняет более традиционные виды планов и контрольных мероприятий, используемых в ГЧП. КПЭ – необходимое, но не достаточное условие достижения VfM.

5. Обычно КПЭ в ГЧП привязывают к конечным результатам, достигаемым в ходе каждого этапа. Система стимулов обычно строится таким образом: позитивные стимулы (например, льготы или выплаты) привязываются к общей эффективности работы частной стороны, негативные (штрафы за невыполнение) – к конкретным требованиям и нормам проектной и иной документации.

На этапах 4 и 5 на первый план выходит система мониторинга и контроля, разработанная в рамках подготовительных работ на этапе 3, включающая самоконтроль исполнителя (внутренние аудиты, отчетные совещания), составление установленных отчетных документов (в т.ч. и не связанных с достижением КПЭ), аудиты третьей стороной, комиссии надзорных органов, мониторинг результаты опросов конечных пользователей и т.д.

Принципиальная схема обеспечения и контроля эффективности при реализации проекта представлена на рис. 1.

Рис. 1. Принципиальная схема обеспечения и контроля эффективности при реализации проекта

Применение вышеназванных методов в российской практике требует проведения ряда организационных мероприятий на федеральном уровне:

1. Создание механизма подготовки и переподготовки профессиональных кадров для системы ГЧП.

2. На начальном этапе необходим осторожный перенос опыта конкретных зарубежных кейсов при создании схожих форм ГЧП, что позволит инкорпорировать прогрессивные методы управления ГЧП в российскую практику.

3. Используя упрощенные варианты зарубежных методик, провести проверку их работоспособности на нескольких «пилотных» проектах, в которых указанные методы не будет являться определяющими, но будут сосуществовать параллельно с уже использующимися в российской практике. Результаты такого гибридного подхода должны тщательно мониториться и учитываться при дальнейшем развитии систем измерения и обеспечения эффективности.

4. Следующий этап – разработка унифицированных методов и общих (хотя бы в рамках отдельных отраслей) подходов, что позволит ускорить процесс организации новых ГЧП, повысить его прозрачность, поможет создать доверие к ГЧП со стороны общества и потенциальных участников.

5. Для наработки базы знаний, консолидации информации необходим систематический сбор и анализ данных поступающих от проектов ГЧП в едином центре.

6. Как упоминалось выше, для координации такой работы необходим единый орган федерального уровня, занимающийся вопросами ГЧП.

Проекты ГЧП должны рассматриваться в связи со стратегией развития региона, а цели и результаты должны «работать» на достижение целей экономической политики. Наличие такой связи позволяет целенаправленно использовать и потенциал частных участников, и бюджетные средства, и государственные активы, достигая синергетического эффекта с точки зрения развития экономики страны в целом. Мы предлагаем взять за основу австралийский вариант PSC для оценки предконтрактной эффективности, а модель, построенную на основе ключевых показателей эффективности, для мониторинга исполнения проекта и оценки ех-post. Внедрение указанных методик поможет повысить качество государственно-частного взаимодействия. Нами предложен ряд мероприятий, необходимых для успешного внедрения вышеназванных методов в российскую практику.

Литература:

1. Соловьев Ю.В. О некоторых методологических аспектах государственно-частного партнерства // Инновационные тенденции развития экономики: экономико-управленческие аспекты: Сборник научных трудов аспирантов и магистрантов. – Омск: Изд-во ОмГТУ, 2009. С. 131-136

2. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://ria.ru/society/20120316/596800369.html (дата обращения: 27.03.2012)

3. IsmailK., Takim
R., Nawawi A.H., Egbu C. Public Sector Comparator (PSC): A Value for Money (VFM) Assessment Instrument for Public Private Partnеrship (PPP) [Электронный ресурс]//Papers and postgraduate papers from the special track held at the cib world building congress. TG72 public private partnership. May 2010. pp. 172-187. Режим доступа: http://cibworld.xs4all.nl/dl/publications/tg72_pub356.pdf (дата обращения: 15.03.2012)

4. Key performance indicators in Public-private partnership. U.S. Federal Highway Administation. March 2011. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://international.fhwa.dot.gov/pubs/pl10029/pl10029.pdf (дата обращения: 15.03.2012)