Анализ подходов к мониторингу качества финансового менеджмента ГРБС в муниципальных образованиях России: сходства и различия

Ключевые слова: финансовый менеджмент, мониторинг, главные распорядители бюджетных средств (ГРБС), оценка, качество, нормативные правовые акты, показатели.

На сегодняшний день позиция органов местного самоуправления Российской Федерации по вопросам использования инструментов финансового менеджмента в бюджетной сфере во многом обусловлена действиями и решениями Минфина России и региональных финансовых органов. Отсутствие единого определения финансового менеджмента влечёт за собой появление разных многочисленных представлений о нем в муниципальных образованиях, что особенно заметно при рассмотрении их соответствующих нормативных правовых актов. Для большей наглядности сравним по ряду признаков подходы к проведению мониторинга и оценки качества финансового менеджмента ГРБС, применяемые в отдельных муниципальных образованиях страны.

Так, финансовыми органами 3 из 28 городов (Киров, Ставрополь и Томск) мониторинг проводится по следующим направлениям — состоит из годовой оценки в части исполнения бюджета и в части документов, используемых при составлении проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период [1–5]. Аналогичный подход отражён в приказе Минфина России № 34н [6]. В других 25 городах такое деление не применяется, хотя схожие показатели (либо группы-блоки соответствующих показателей как, например, в методиках Пскова и Чебоксар) включены в общий перечень.

Таблица 1

Распределение муниципальных образований по выделению блока показателей оценки в части документов, используемых при составлении проекта бюджета

Стоит отметить, что не всеми муниципалитетами применяется практика разделения оцениваемых ГРБС на две группы — имеющих подведомственные муниципальные учреждения (либо территориальные органы) и не имеющих. Такое разделение является целесообразным и используется, например, в Кирове, Липецке, Нижнем Новгороде, Оренбурге, Салехарде, Ставрополе, Сургуте, Томске, Черкесске; в Омске и Южно-Сахалинске ГРБС распределяются по 3 группам.

То, как финансовые органы расставляют приоритеты в направлениях совершенствования сферы управления муниципальными финансами, можно увидеть в показателях, при помощи которых определяется уровень качества финансового менеджмента ГРБС.

В большинстве городов при оценке каждого показателя применяется балльный метод, значения присваиваются в соответствии с определённой шкалой (чаще всего — 0 до 5 баллов, в отдельных муниципалитетах — от 0 до 100). Только в 9 муниципальных образованиях оценка осуществляется с учётом веса показателя, а в других 19 — значения показателей просто суммируются (например, в соответствии с методикой, применяемой в Нижнем Новгороде, Оренбурге, Сургуте и др.).

Таблица 2

Распределение муниципальных образований по применению финансовым органом веса показателей (групп показателей) при проведении оценки качества финансового менеджмента ГРБС

Согласно анализируемым нормативным правовым актам в оценках используется разное количество показателей. Так, в Иркутской администрации мониторинг проводится в разрезе 65 показателей, тогда как в Улан-Удэ только по 13. Среднее количество применяемых в методиках показателей — 29. При этом формулировки по большинству из них зачастую одинаковые либо очень близки по своей сути. Очевидно, что чем больше показателей будет использовано для проведения комплексной оценки, тем более правильными будут выводы анализа, но только в том случае, если речь идёт о разнонаправленных показателях и осуществляется многосторонняя оценка деятельности ГРБС в сфере управления финансами, в ином случае — применение большого количества мало чем отличающихся друг от друга показателей наводит на мысль о практической целесообразности работы финансового органа по оценке деятельности ГРБС одними и теми же показателями.

Таблица 3

Группировка муниципальных образований по количеству показателей, включённых в методику оценки качества финансового менеджмента ГРБС

Интересным показателем, включённым большинством территорий в оценку качества финансового менеджмента ГРБС, является равномерность расходования бюджетных средств в течение финансового года, т. е. в Архангельске, Ижевске, Красноярске, Нижневартовске, Нижнем Новгороде, Ростове-на-Дону, Ставрополе, Сургуте, Хабаровске, Челябинске и Южно-Сахалинске, например, чем меньше расходы четвёртого квартала отличаются от среднеквартального объёма расходов, тем выше балл.

Необходимо отметить, что показатель «Равномерность расходов» не должен предполагать «безусловной» равномерности осуществления расходов в течение финансового года, в результате которой, по мнению финансовых органов Брянска и Черкесска, распределение расходов по кварталам должно осуществляться строго в размере 25 % от суммы годовых ассигнований. Подобное распределение является неоправданно жёстким и труднодостижимым на практике, поскольку должно сопровождаться столь же ритмичным исполнением доходной части бюджета. В тоже время осваивать денежные средства в течение года необходимо равномерно, а не только, как это часто происходит, в последнем квартале. Неудовлетворительное распределение ГРБС расходов в течение года ежегодно приводит к существенному росту расходов в четвёртом квартале, особенно в декабре месяце. Такая практика освоения значительного объёма средств в конце года снижает эффективность использования бюджетных ассигнований и приводит к значительному образованию дебиторской задолженности. Постоянное и крупномасштабное перераспределение бюджетных средств между кварталами в целом свидетельствует об отсутствии у ГРБС отлаженной системы кассового планирования. Отсутствие ритмичности расходов в течение финансового года создаёт чрезмерную нагрузку на систему исполнения бюджета и приводит к рискам неэффективного использования бюджетных ассигнований.

Финансовым органом администрации города Оренбурга применяется иной отличный от всех муниципалитетов показатель оценки равномерности расходов. Данный показатель учитывает сложившуюся практику осуществления расходов конкретным ГРБС в течение года путём сопоставления объёма произведённых в отчётном году квартальных расходов с уровнем предыдущего года, то есть принимается во внимание складывающаяся из года в год специфика распределения расходов. Производимая оценка по данному показателю не направлена на стимулирование ГРБС к расходованию средств ежеквартально строго в объёме 25 %.

Стоит отметить, что не во всех муниципальных образованиях в проводимом мониторинге качества присутствуют показатели, характеризующие взаимодействие ГРБС с подведомственными им муниципальными учреждениями. В тоже время в Архангельске и Томске выделены в перечнях целые группы-блоки показателей («Осуществление функций и полномочий учредителя муниципальных учреждений» и «Оценка результативности деятельности подведомственных учреждений» соответственно), позволяющих проводить оценку совместной деятельности ГРБС и подведомственных им учреждений.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ и приказом Минфина России от 21.07.2011№ 86н муниципальные учреждения всех видов (казённые, бюджетные, автономные) должны обеспечивать открытость и доступность сведений о себе и своей деятельности [7–8]. В связи с этим в ряде городов в применяемые оценки качества финансового менеджмента ГРБС были включены показатели, отражающие информацию о доле учреждений, разместивших всю необходимую информацию на сайте www.bus.gov.ru в сети «Интернет». А в городе Оренбурге, к примеру, акцент сделан не только на наличие документов о деятельности муниципальных учреждений на указанном сайте, но и на своевременность их размещения в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Часто в применяемых оценках используются показатели «дисциплинирующей» категории, которые оценивают своевременность предоставления либо правильность составления отдельных документов. Так, ГРБС Калининграда или Иркутска могут получить баллы, если сведения формируемого в электронном виде реестра расходных обязательств (далее — РРО) в полном объёме соответствуют данным, представленным на бумажном носителе. К такому виду показателей, когда менее ответственный и сосредоточенный ГРБС получит меньше баллов, чем организованный и внимательный, можно отнести:

-        своевременное представление обоснований бюджетных ассигнований (Ставрополь, Сургут, Томск);

-        своевременное составление бюджетной росписи ГРБС и внесение изменений в неё (Брянск, Калининград, Иркутск, Салехард, Сургут, Черкесск);

-        своевременное утверждение муниципальных программ (Калининград, Томск);

-        соблюдение сроков предоставления ГРБС годовой отчётности (Екатеринбург, Ижевск, Иркутск, Псков, Салехард) и др.

Иногда один и тот же показатель может рассчитываться в муниципальных образованиях по разным формулам. Например, в случае с показателем «Полнота общей информации о расходных обязательствах» — Департаментом финансов администрации города Екатеринбурга определяется доля расходных обязательств, по которым в РРО все реквизиты занесены полностью, а в других городах (Калининград, Нижний Новгород, Псков, Ставрополь, Томск, Улан-Удэ, Чебоксары) — доля тех обязательств, по которым дана не вся необходимая информация.

Во многих муниципалитетах (23 из 28) на основе результатов итоговой оценки качества финансового менеджмента финансовым органом формируется ежегодный рейтинг ГРБС, который размещается впоследствии на официальном сайте администрации города (кроме Ростова-на-Дону, Ставрополя, Томска, Челябинска и Южно-Сахалинска).

В Ижевске, Иркутске, Липецке, Нижнем Новгороде, Салехарде и Ставрополе применяются методы финансового стимулирования. Премирование руководителей соответствующих ГРБС на основе результатов оценки качества либо предоставление грантов (как происходит в Ставрополе) производится в пределах средств, предусмотренных в местном бюджете города на соответствующие цели. А вот меры наказания, способы привлечения руководителей ГРБС к ответственности за низкий уровень финансового управления, ни в одном порядке не прописаны, что является явным упущением.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что в Российской Федерации за последние несколько лет на пути внедрения в практическую деятельность элементов финансового менеджмента в общественном секторе финансовыми органами муниципального уровня была проделана достаточная для первоначального этапа работа, а именно заложена основа — разработана нормативно-правовая база, необходимая для осуществления мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС. И на сегодняшний день главной задачей по данному направлению видится не просто демонстрация формальных подходов, а проведение результативного многостороннего мониторинга. Регулярное совершенствование критериев и показателей оценки качества — это своего рода доказательство важной роли, которую отводит финансовый орган осуществляемому ГРБС финансовому менеджменту. Проведение многостороннего мониторинга позволяет получить весьма полную и точную картину текущего состояния менеджмента конкретных ГРБС, а также выявить наиболее существенные проблемы, которые требуют незамедлительного решения. Реализация мер по совершенствованию инструментов финансового менеджмента в сфере управления общественными финансами будет создавать необходимые стимулы для реального повышения качества финансового менеджмента ГРБС, что является одним из конечных результатов проводимой в стране административной реформы.

Литература:

1.      Об утверждении Положения о мониторинге качества финансового менеджмента: распоряжение мэрии г. Архангельска от 25.04.2012 № 473р / КонсультантПлюс. — http:// www.consultant.ru.

2.      Об утверждении Порядка и Методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета города Брянска: постановление Брянской городской администрации от 07.09.2012 № 2200-п / КонсультантПлюс. — http://www. consultant.ru.

3.      Об утверждении Положения о порядке проведения мониторинга и оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств и главных администраторов доходов бюджета муниципального образования «город Екатеринбург»: постановление Администрации г. Екатеринбурга от 26.06.2013 № 2224 / КонсультантПлюс. — http:// www.consultant.ru.

4.      Об утверждении Положения об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета муниципального образования «Город Ижевск»: постановление Администрации г. Ижевска от 15.03.2012 № 248 / КонсультантПлюс. — http://www.consultant.ru.

5.      Об утверждении Методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств: постановление администрации г. Иркутска от 09.09.2009 № 031–06–3090/9 / КонсультантПлюс. — http://www.consultant.ru и др. аналогичные нормативные правовые акты (Калининград, Киров, Красноярск, Липецк, Нижневартовск, Нижний Новгород, Омск, Оренбург, Псков, Ростов-на-Дону, Салехард, Саранск, Ставрополь, Сургут, Сыктывкар, Томск, Улан-Удэ, Хабаровск, Чебоксары, Челябинск, Черкесск, Шадринск, Южно-Сахалинск).

6.      Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета: приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н / КонсультантПлюс. — http://www.consultant.ru.

7.      О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ / Консультант Плюс. — http://www.consultant.ru.

8.      Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта: приказ Минфина России от 21.07.2011 № 86н / КонсультантПлюс. — http://www.consultant.ru.