Институт государственно-частного партнерства как фактор развития социальной инфраструктуры регионов России



В статье рассмотрены системообразующие факторы и условия развития института государственно-частного партнерства. Проанализированы основные принципы и особенности развития государственно-частного партнерства в России.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, развитие социальной инфраструктуры.

Неотъемлемым условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и структур государственной власти. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и мотором развития и приращения общественного богатства.

Эффективное взаимодействие между государством и частным бизнесом распространяется, прежде всего, как отмечают эксперты [4; 7; 8], в инфраструктурных отраслях, где исторически сложились и потребности, и возможности такого взаимодействия при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. Инвестиционная привлекательность региона во многом зависит от уровня обеспеченности объектами общественной инфраструктуры. Если раньше при запуске инвестиционных проектов бизнес делал выбор в пользу того или иного региона, основываясь на анализе доступности энергетической и транспортной инфраструктуры, то сейчас на первый план выходят вопросы обеспеченности социальной инфраструктурой и качества социальных услуг (в сфере образования, здравоохранения, культуры и других).

По оценкам Центра развития государственно-частного партнерства, для обеспечения роста ВВП России на уровне не ниже 4 % в год необходимо ежегодное десятипроцентное увеличение объема инвестиций в федеральную и региональную инфраструктуру. Таким образом, к 2020 году объем бюджетных и внебюджетных инвестиций в общественную инфраструктуру должен составлять порядка 3,5 трлн. руб. год (без учета расходов на развитие инфраструктуры в сфере IT). Однако в течение последних пяти лет реальные расходы федерального бюджета и субъектов Российской Федерации на инфраструктурные отрасли снижались примерно на 10 % в год и в планах Министерства финансов Российской Федерации продолжить сокращение в виду существующих бюджетных ограничений [8].

Доля частных инвестиций в транспортную, социальную, энергетическую и коммунальную инфраструктуру на данный момент не достигает 3 % от общего объема вложенных средств. В этой связи задача по ежегодному приросту инвестиций в инфраструктуру при сохранении существующей модели управления не реализуема. Необходима, как считают специалисты [3; 4; 6], «перезагрузка» системы, которая позволит: во-первых, с одной стороны, довести к 2020 году долю частных инвестиций, в том числе иностранных, в публичную инфраструктуру до уровня в 500 млрд. рублей в год (12–15 % от общего объема), в первую очередь за счет активного применения механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП); во-вторых, с другой стороны, повысить эффективность управления бюджетными расходами инвестиционного характера, то есть, сделать ставку не на номинальное увеличение объема вложений, а на повышение эффекта от таких вложений для экономики в целом.

Такая «перезагрузка» на региональном уровне, как считаю специалисты Центра развития ГЧП, должна вестись по четырем основным направлениям: совершенствование системы планирования развития инфраструктуры, в том числе с учетом специфики применения механизмов ГЧП; формирование эффективной системы управления инфраструктурными проектами, в первую очередь, реализуемыми с использованием механизмов ГЧП; постепенное накопление компетенций и укрепление потенциала управленческой команды региона в сфере ГЧП; повышение открытости и создание максимально комфортной среды для потенциальных инфраструктурных инвесторов [5].

Решение столь масштабных задач будет требовать от региональной управленческой команды комплексного подхода, который можно реализовать в случае наличия четкой, целеориентированной политики региона по отношению к инфраструктурному развитию и применению для этого механизмов государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство или муниципально-частное партнерство (ГЧП, МЧП) — один из способов реализации инфраструктурных проектов, основанный на долгосрочном взаимодействии публичной и частной стороны в рамках заключенного соглашения (договора), при котором частная сторона (бизнес) участвует не только в создании (проектировании, финансировании, строительстве или реконструкции) объекта инфраструктуры, но и в его последующей эксплуатации и (или) техническом обслуживании в интересах публичной стороны (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования).

Регулирование сферы ГЧП в Российской Федерации основывается на следующих федеральных законах: Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации...» (далее — Закон о ГЧП); Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о концессионных соглашениях, Закон о концессиях) [1; 2]. В Законе о ГЧП дается следующее определение государственно-частного партнерства — «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП,... в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Основным критериям ГЧП, приведенным в определении, соответствует также и концессионная форма реализации инфраструктурных проектов. Однако, с юридической точки зрения соглашения о ГЧП и концессионные соглашения являются самостоятельными правовыми институтами, рассмотрение, заключение и реализация которых в Российской Федерации регулируется отдельными законами.

Независимо от формы, ГЧП должно удовлетворять следующим признакам: долгосрочный характер (более 3-х лет) и договорная природа партнерства; полное или частичное финансирование создания объекта общественной инфраструктуры частной стороной; распределение рисков и ответственности между партнерами.

Первый признак, долгосрочный характер и договорная природа. По статистике соглашения о ГЧП и концессионные соглашения в России заключаются на срок 10,2 лет. [5] Долгосрочный характер проектов ГЧП следует из необходимости возврата вложенных частных инвестиций и комплексности таких проектов (обязательное объединение этапа создания и эксплуатации и/или технического обслуживания объекта соглашения). В связи с долгосрочным характером партнерства и необходимостью формализации всех существенных условий на инвестиционном и эксплуатационном этапах, сложность договорных отношений для проектов ГЧП выше, чем для государственного заказа или иных видов правоотношений государства и бизнеса. Это приводит к более высокой стоимости подготовительных, предпроектных работ и занимает значительно больше времени.

Второй признак, распределение рисков и ответственности между партнерами в проектах ГЧП. Риски в инфраструктурных проектах — это вероятные изменения показателей проекта, влияющие на доходы и расходы сторон по проекту. Распределение рисков — обязательное условие структурирования отношений частного и публичного партнера в проектах ГЧП. Наибольшая сложность при подготовке проекта ГЧП возникает как раз при поиске оптимального распределения рисков между сторонами.

Третьим признаком ГЧП является, полное или частичное финансирование создания объекта общественной инфраструктуры частной стороной. Основным отличием ГЧП от «государственного заказа» является обязательное финансирование создания объекта частным партнером (концессионером), при этом публичный партнер (концендент) вправе компенсировать часть затрат, понесенных на создание объекта соглашения, а также осуществлять полное или частично финансирование затрат, связанных с эксплуатацией и/или техническим обслуживанием объекта соглашения. Важно также помнить, что в случае с госзаказом все риски удорожания проекта несет на себе публичный заказчик, в случае с ГЧП дополнительные затраты распределяются между участниками и их правильное распределение, как правило, является основанием считать ГЧП более эффективной формой.

Литература:

1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //www.consultant.ru
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // www.consultant.ru
3. Болотский, Д.Н., Веселова, А.С., Орлов, А.В., Орлов, В.В., Охотников, И. В. Мониторинг и оценка эффективности функционирования объектов транспортной инфраструктуры; МИИТ — Москва, 2016. — 112 с.: 27 ис. — Библиогр. 53 назв. — Рус. — Деп. в ВИНИТИ РАН 28.01.16 № 25-В2016.
4. Еганян А. Инвестиции в инфраструктуру: деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии и проектное финансирование. — М.: Альпина Паблишер, 2015.
5. Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015–2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП / Ассоциация «Центр развития ГЧП», Министерство экономического развития Российской Федерации. — М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016.
6. Охотников И. В., Сибирко И. В. Локализация в условиях глобализации / Охотников И. В., Сибирко И. В. // Проблемы безопасности российского общества. — 2015. — № 3.
7. Охотников, И.В., Сибирко, И. В. Государство и рынок: модели эффективного взаимодействия /Охотников И. В., Сибирко И. В. // Предпринимательство. — 2013. — № 8.
8. Частная инициатива в концессиях: международный опыт и перспективы становления в России. — М.: Центр развития ГЧП, 2015.