Переход Российской Федерации к циркулярной экономике с учетом международного опыта



Циркулярная экономика (известная еще как «экономика замкнутого цикла» или «круговая экономика») — экономика, направленная на поддержание ценности продуктов, материалов и ресурсов в течение как можно более длительного времени путем их возвращения в производственный цикл в конце их использования при минимизации образования отходов [1].

Основным принципом внедрения данной модели экономики является обеспечение максимальной эффективности от каждого процесса в жизненном цикле товара или услуги, поэтому обращение с отходами становится одним из приоритетных направлений данной экономики.

Циркулярной экономике уделяется все большее внимание во всем мире. Многие страны, включая Китай, Канаду, Японию, страны-члены Европейского Союза (ЕС) активно внедряют государственную политику для развития циркулярной экономики. По экспертным оценкам [2, с. 2] к 2025 году циркулярная экономика может ежегодно обеспечивать прирост дохода мировой экономики свыше 1 трлн долл. США.

Концепция циклической экономики включает в себя следующие основные блоки: экологический дизайн, комплексное использование природных ресурсов, безотходное производство, вовлечение образовавшихся отходов в хозяйственный оборот (см. рис. 1).

Под экодизайном понимают планирование любого производственного процесса, учитывающего экологические соображения, влияющие на определение дизайна продукта [3, с. 6]. Экодизайн при циклической экономике должен создавать возможности повторного многократного использования и утилизации продуктов на основе применения новейших технологий, знаний и методов работы. Важными элементами для успешного экодизайна являются: отбор материалов (сырья), стандартизированных компонентов, готовых изделий с учетом обеспечения возможности для легкой сортировки, разделения или повторного использования материалов и продуктов, а также возможного полезного применения побочных продуктов и отходов [5].

Рис. 1. Концепция циклической экономики

Источник: Отраслевой портал Waste.ru [4]

Переход к новой экономической модели подразумевает системный сдвиг, который дает долгосрочную устойчивость, создает предпринимательские и экономические возможности и обеспечивает экологические и социальные выгоды. Он предполагает многосторонний подход, включающий готовность бизнеса и общества в целом менять свои привычки и создавать новые схемы взаимодействия; использование новых технологий для повышения производительности ресурсов, инновационных бизнес-моделей (заменяющих существующие модели либо использующих новые возможности); создание благоприятных условий для применение новых инструментов и системных условий, позволяющих создавать многооборотные циклы для каскадного вовлечения материалов (ресурсов) в систему промышленного производства, что влечет за собой изменение логистических цепочек поставок, выстраивание системы управления рисками, развитие технических инноваций.

Обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства является одной из целей устойчивого развития [6].

В ЕС с 2015 года реализуется план действий по развитию циркулярной экономики (обновленный в 2018 году), устанавливающий комплекс мер, охватывающих весь жизненный цикл продукта: от производства и потребления до обращения с отходами и рынка вторичного сырья [1].

Измерение прогресса на пути к циркулярной экономике осуществляется по четырем аспектам: производство и потребление; управление отходами; вторичное сырье; конкурентоспособность и инновации. По указанным направлениям разработаны показатели циркулярной экономики, включенные в структуру мониторинга.

Среди ключевых показателей ЕС на период до 2030 года по сокращению отходов можно выделить следующие: утилизация 65 % муниципальных отходов; утилизация 75 % отходов упаковки; рекуперация 75 % строительных отходов и отходов в результате демонтажа зданий [7]. В настоящее время уровень утилизации муниципальных отходов в ЕС составляет 46 % (2017 год), отходов упаковки — 67 % (2016 год), а уровень рекуперации строительных отходов и отходов в результате демонтажа зданий превысил запланированный показатель, достигнув в 2016 году 89 % [8].

Положительными эффектами циркулярной экономики являются: возможность сделать экономику более устойчивой и конкурентоспособной; создание инновационных и более эффективных способов производства и потребления; защита предприятий от дефицита ресурсов и волатильности цен; возможности для создания рабочих мест и социальной интеграции; оптимизация управления отходами, способствующая утилизации отходов при одновременном сокращении количества мест захоронения отходов и свалок; экономия электроэнергии; смягчение климатических последствий, сохранение биоразнообразия, снижение загрязнения воздуха, почвы и воды.

Развитие циркулярной экономики в ЕС обеспечило создание 4 млн. рабочих мест, 147 млрд. евро добавленной стоимости и приток 17 млрд. евро частных инвестиций [8].

Внедрение принципов циркулярной экономики не только позволяет решать глобальные экологические проблемы, но и становится важной движущей силой мирового технологического прогресса, и наша страна должна учитывать это в своем развитии. Реализация принципов циркулярной экономики в РФ находится на начальном этапе.

Элементы циркулярной экономики находят отражение в документах стратегического планирования РФ. Например, в Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года, Энергетической стратегии России на период до 2030 года, Стратегии развития минерально-сырьевой базы РФ до 2035 года, Стратегииэкологической безопасности РФ на период до 2025 года, Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 года обозначены задачи по повышению энергоэффективности, рациональному и комплексному использованию ресурсов. Стратегияэкономической безопасности РФ на период до 2030 года, Стратегия инновационного развития РФ на период до 2020 года, Стратегия научно-технологического развития РФ, Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 года, Прогноз научно-технологического развития РФ на период до 2030 года устанавливают долгосрочные векторы высокотехнологичного и инновационного развития (включая распространение в экономике передовых технологий) при учете всё возрастающих экологических рисков. Решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, является стратегической целью государственной политики в области экологического развития [9]. Одним из основных направлений пространственного развития РФ на период до 2025 года определено улучшение состояния окружающей среды, стимулирование внедрения инновационных и экологически чистых технологий, развитие системы эффективного обращения с отходами, включая развитие индустрии обработки и утилизации отходов [10]. В части обращения с отходами стратегические приоритеты конкретизированы в Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года, Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, государственной программе РФ «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы.

Правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Согласно указанному закону основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются: охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование наилучших доступных технологий (НДТ) при обращении с отходами; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; доступ к информации в области обращения с отходами; участие в международном сотрудничестве РФ в области обращения с отходами.

Приоритетными направлениями российской государственной политики в области обращения с отходами являются (по степени их приоритезации):

− максимальное использование исходных сырья и материалов;

− предотвращение образования отходов;

− сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;

− обработка отходов;

− утилизация отходов;

− обезвреживание отходов [11].

Государственное регулирование в области обращения с отходами производства и потребления направлено на развитие нормативной базы вовлечения отходов в хозяйственный оборот; введение механизмов стимулирования хозяйствующих субъектов к снижению образования отходов и к их утилизации; формирование в субъектах РФ новой системы регионального управления твердыми коммунальными отходами (ТКО).

Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами включает в себя: внедрение НДТ, охватывающее применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования; внедрение принципа «расширенной» ответственности производителя (РОП); введение экологического сбора; льготы по плате за негативное воздействие на окружающую среду при внедрении технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов; применение ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами; поэтапный запрет на захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации; возможность применения понижающего коэффициента к нормативу утилизации отходов от использования товаров в случае, если упаковка товара, подлежащего утилизации, произведена из вторичного сырья; предоставление субсидий субъектам РФ на софинансирование региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем обращения с отходами; вовлечение в освоение отходов горнопромышленного производства.

Практическую основу для перехода РФ к циркулярной экономике заложили два федеральных закона: от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты РФ» и от 29.12.2014

№ 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ».

Первый из них направлен на поэтапное внедрение НДТ, включая технологии, предусматривающие полезное использование попутного нефтяного газа, применение систем оборотного и бессточного водоснабжения, а также малоотходные и безотходные технологии.

Государственная поддержка деятельности по внедрению НДТ и иных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду может осуществляться посредством предоставления налоговых льгот; предоставления льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду; выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ [12].

Второй закон касается продвижения механизма РОП, главной целью которого является стимулирование возвращения в оборот отходов, подлежащих использованию в качестве вторичных ресурсов.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) хараетеризует РОП как подход в области экологической политики, при котором ответственность производителя за продукт (товар) распространяется (расширяется) на пост-потребительский этап жизненного цикла продукта (товара) [3, с. 11].

Данный политический подход впервые появился в ряде стран-членов ЕС в начале 1980-х годов (прежде всего, для отходов от упаковки), и с тех пор распространился не только по всему ЕС, но широко в мире.

В мире действует около 400 систем РОП, три четверти из которых стали функционировать, начиная с 2001 года. Более двух третей систем РОП включают ответственность производителя за обеспечение утилизации электронного и электротехнического оборудования после утраты им потребительских свойств, 18 % — за утилизацию шин, 17 % — за утилизацию упаковки, далее по степени распространенности идут транспортные средства с истекшим сроком службы, аккумуляторы, а затем уже иные товары [13, с. 2]. Большинство систем РОП носят обязательный характер. Ответственность может быть как финансовой, так и организационной.

Механизмом финансирования расходов на сбор, транспортировку, обработку и утилизацию отходов во многих странах, включая страны-члены ЕС, является сбор, уплачиваемый производителем товаров организациям, организующим утилизацию отходов. К примеру, средний размер сбора, уплачиваемого производителями аккумуляторов на территории ЕС, варьируется от 240 евро за 1 тонну аккумуляторов, выпущенных на рынок (Франция), до 5400 евро/т (Бельгия). Сбор может устанавливаться не только в расчете на единицу веса, но и в расчете на одно изделие. При этом уровень собираемых аккумуляторов колеблется в диапазоне от 5 % (Мальта) до 72 % (Швейцария). В отношении упаковки величина сбора, уплачиваемого ее производителями, начинается с суммы порядка 20 евро/т (Великобритания). Взимаемый сбор позволяет утилизировать до 84 % (Дания) всей упаковки [3, с. 13–14].

Как показывают исследования [14], схемы РОП могут стать решением вопроса обеспечения ресурсоэффективности.

Наряду с другими ключевыми экономическими инструментами РОП может способствовать изменению поведения всех участников цепочки создания стоимости продукции: производителей товаров, розничных торговцев, граждан-потребителей товаров, органов местного самоуправления, государственных и частных операторов по управлению отходами, компаний-переработчиков и др.

РОП основывается на том принципе, что производители, как правило, являющиеся владельцами брендов, имеют наибольший контроль над дизайном и маркетингом продукции и обладают значительными возможностями и ответственностью по снижению опасности отходов и сокращению их количества [15].

Таким образом, РОП создает стимулы для производителей учитывать экологические соображения на протяжении всего срока службы продукта (товара), начиная с этапа дизайна до конца его жизненного цикла, что является важным элементом перехода к циркулярной экономике,

В РФ механизм РОП, сформированный на основе международного опыта, запущен в 2015 году и постепенно получает свое развитие.

Законодательно для производителей товаров, импортеров товаров была введена обязанность обеспечивать утилизацию отходов от использования товаров по установленным Правительством РФ нормативам утилизации, при невыполнении которой взимается экологический сбор [11].

В первый год для адаптации механизма были установлены нулевые размеры нормативов утилизации. В 2016 году нормативы утилизации выше нуля были установлены по 14 группам товаров, в 2017 году — уже по 29 группам. Первоначально в перечень товаров и упаковки, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, вошло 36 групп, охватывающих широкий список продукции, включая изделия из бумаги и картона, стекла, пластмассы, черных и цветных металлов, смазочные масла, шины, электронную и электробытовую технику и оборудование, аккумуляторы. С 1 января 2018 года число объектов регулирования РОП выросло. Перечень был расширен в части упаковки товаров, также в него были включены батарейки, провода и кабели электронные и электрические, по отдельным группам появились дополнительные товарные позиции (например, для одежды, изделий из дерева, бумаги, картона, резины, пластмассы, металлов), а общее количество групп выросло до 54 групп. Наряду с этим предусмотрено ежегодное увеличение нормативов утилизации.

В 2018 году по указу Президента РФ экология как сквозной элемент вошла в национальные цели развития РФ на период до 2024 года [16]. Разработанный в реализацию указа национальный проект «Экология» вобрал в себя три федеральных проекта, способствующие развитию циркулярной экономики: «Комплексная система обращения с ТКО», «Инфраструктура для обращения с отходами I-II классов опасности», «Внедрение НДТ». Национальный проект призван решить амбициозные задачи: к 2024 году ввести в промышленную эксплуатацию 23,1 млн. тонн мощностей по утилизации отходов и фракций после обработки ТКО, обеспечив рост доли ТКО, направленных на утилизацию, в общем объеме образованных ТКО с

3 % (2018 год) до 36 % (2024 год); создать условия для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления; создать современную инфраструктуру, обеспечивающую безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, с введением в эксплуатацию 7 производственно-технических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию таких отходов; обеспечить применение всеми объектами, оказывающими значительное негативное воздействие на окружающую среду, системы экологического регулирования, основанной на использовании НДТ, в том числе за счет оказания государственной поддержки в виде предоставления субсидий компаниям из федерального бюджета на возмещение части затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным в рамках реализации инвестиционных проектов по внедрению НДТ [16; 17].

Хочется надеяться, что принятые решения сделают возможным переход РФ к циркулярной экономике, а накопленный международный опыт будет хорошим подспорьем, что в итоге станет фактором повышения конкурентоспособности России и её устойчивого развития.

Литература:

1. Circular economy — Overview // Eurostat. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy (дата обращения: 27.03.2019).
2. Н. Батова, П. Сачек, И. Точицкая. Циркулярная экономика в действии: формы организации и лучшие практики. –: Центр экономических исследований BEROC, 2018. — 19 с.
3. Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR). FINAL REPORT. —: European Commission. DG Environment, 2014. — 227 р.
4. Проблемы расширенной ответственности производителей в России // Отраслевой портал «Отходы.Ру». 05.04.2018. URL: https://www.waste.ru/modules/section/item.php?itemid=376 (дата обращения: 28.03.2019).
5. Building Blocks. Circular economy design, business models, reverse cycles and enabling conditions are essential // Ellen MacArthur Foundation. 2017. URL: https://www.ellenmacarthurfoundation.org/circular-economy/concept/building-blocks (дата обращения: 29.03.2019).
6. Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 25.09.2015 // United Nations Conference on Trade and Development. — URL: https://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ares70d1_ru.pdf (Дата обращения: 23.03.2019).
7. Communication from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions on a monitoring framework for the circular economy // Еur-lex.europa.eu. 16.01.2018. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1516265440535&uri=COM:2018:29:FIN#footnote29 (дата обращения: 28.03.2019).
8. Which indicators are used to monitor the progress towards a circular economy? // Eurostat. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy/indicators (дата обращения: 28.03.2019).
9. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». — Режим доступа: локальный. — Дата обновления: 22.03.2019.
10. Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 года [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». — Режим доступа: локальный. — Дата обновления: 22.03.2019.
11. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». — Режим доступа: локальный. — Дата обновления: 22.03.2019.
12. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». — Режим доступа: локальный. — Дата обновления: 22.03.2019.
13. Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management. — Paris: OECD, OECD Publishing, 2016. — 8 р.
14. Development of guidance on Extended Producer Responsibility (EPR). Introduction // European Commission. 17.08.2015. URL: http://ec.europa.eu/environment/archives/waste/eu_guidance/introduction.html (дата обращения: 29.03.2019).
15. Zero Waste. Producer Responsibility Recycling // Sierra Club.2008. URL: https://web.archive.org/web/20081201111452/http://www.sierraclub.org/committees/zerowaste/producerresponsibility/index.asp (дата обращения: 29.03.2019).
16. Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». — Режим доступа: локальный. — Дата обновления: 22.03.2019.
17. Паспорт Национального проекта «Экология» // Министерство природных ресурсов и экологии РФ. URL: http://www.mnr.gov.ru/activity/directions/natsionalnyy_proekt_ekologiya/ (дата обращения: 30.03.2019).