Подходы к оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления

Актуальной современной проблемой управления организациями всех форм собственности является оценка его эффективности. Данная проблема значима как для коммерческих структур, так и для органов государственного управления. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами:

• Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

• Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов).

Указ Президента РФ № 607 определяет необходимость для глав администраций ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по 32 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район [1].

Распоряжение Правительства № 1313-р дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего:

• расширен круг показателей, характеризующих, например, развитие малого и среднего предпринимательства;

• определены новые группы показателей, например, в области энергетической эффективности и инвестиционной привлекательности территорий.

Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения) [2].

В настоящее время данная методика подвергается критике со стороны экспертов по следующему аспекту: в отличие от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ) [3]. В связи с этим, согласно статье 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ [4], возникает противоречия, что органы государственной оценивают работу независимых органов местного самоуправления, а федеральный центр устанавливает перечень критериев для оценки.

Так же анализ перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии некоторой разобщенности между показателями и полномочиями органов местного самоуправления. Поэтому можно сделать вывод, что совершенствование методических основ оценки эффективности деятельности органов муниципального управления является востребованной и актуальной темой научных исследований, в связи с чем целесообразно рассмотреть и обобщить уже существующие подходы к оценке этой сферы деятельности.

Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности органов местного самоуправления:

1. оценка конкурентоспособности региона (существует несколько вариантов данной оценки, которые разработаны Всемирным экономическим форумом, агентствами «АК&М» и «Эксперт РА»);

2. оценка инвестиционной привлекательности региона («Эксперт РА»);

3. рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН);

4. рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований («РИА Рейтинг»);

5. рейтинг муниципальных образований, наиболее благоприятных для развития малого и среднего бизнеса («Опора-кредит») и т. д.

В России рейтинг конкурентоспособности регионов по методологии Всемирного экономического форума рассчитывается ежегодно. Методика оценки строится на анализе комплекса параметров, влияющих на производительность региональной экономики и экономическое развитие региона.

Методология рейтинга кредитоспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований строится на основе агрегирования количественных показателей исполнения бюджетов и параметров экономического развития. Методика рейтинговой оценки позволяет провести сравнение регионов и муниципалитетов по возможности выполнять свои долговые обязательства [5].

Методика определения инвестиционной привлекательности региона — это взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для инвестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых территорией) [6].

Для оценки качества государственного управления на уровне стран и конкретных регионов также используется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Методология ИРЧП базируется на утверждении, что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, которое напрямую зависит от эффективности государственной политики, является развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода [5].

На региональном уровне практикуется использование дополнительных методик оценки эффективности работы муниципалитетов, разработанные отдельными регионами. Так, например, в ноябре 2008 г. в Республике Карелия была разработана система оценки эффективности работы муниципальных служащих на основе мониторинга 70 критериев оценки деятельности муниципальных служащих. Главным из них является степень удовлетворенности жителей районов качеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских, образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов регулярно проводимых социологических опросов населения [5].

Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных оставляющих. Например, в работе [7] предлагается эффективность государственного управления рассматривать с позиции трех измеримых составляющих: технической, экономической и социальной эффективности.

При этом техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.

При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления.

Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью [7].

В работе [8] рассматривается возможность оценки эффективности системы муниципального управления на основе следующих методов:

1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления.

Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле (1):

Э_ц = К_ув x К_уж x К_унпч (1)

Э_ц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.

К_ув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования.

К_уж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории.

К_унпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период.

1. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности.

Нередко считают, что отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее, недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Недостаточно говорить о целесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития, эта эффективность названа потребностной.

1. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.

Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Также исследователи выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления [9], основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативных подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.

Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. Так, Волкова М. А. [9] в качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендует следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов

Дубровина Н. А. [10] предлагает в качестве критерия оценки эффективности управления развитием региона уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона.

В то же время необходимо отметить, что индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей подсистемы [11].

Авторы работы [12] считают, что в теории управления выделяют несколько моделей эффективности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель. Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

3. Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

4. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

5. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

6. Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

7. Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации [12].

Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования. Дальнейшее развитие методик оценки эффективности органов муниципального самоуправления связано, как представляется авторам, с определением целей оценки (например, на основе стратегических программам развития, принятых на государственном уровне, такими как Стратегия социально-экономического развития страны до 2020 г.), а также основных принципов проведения оценки для выбора оптимального числа значимых показателей и наиболее рационального алгоритма их агрегирования.

Литература:

1. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (с изменениями и дополнениями) http://base.garant.ru/193208/

2. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов»... (с изменениями на 13 июля 2011 года) (утратило силу с 01.01.2013) http://docs.cntd.ru/document/902120092

3. Конституция РФ http://www.constitution.ru/10003000/10003000–3.htm

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/

5. Неделько С. И. и др. Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: учебное пособие / С. И. Неделько Москва: Изд-во Эксклибрис Пресc, 2008. — 321 с.

6. Рейтинговое агентство «Эксперт РА» http://raexpert.ru/ratings/regions/2006/part5/

7. Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации: учебник / В. А. Козбаненко — Москва: Статус, 2002. — 366.

8. Зотов В. Б. Система муниципального управления: учебник для вузов / В. Б. Зотов. — Москва 2006. — 475.

9. Волкова М. А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М. Ф. Решетнева. -2009. — № 2. — С. 438–442.

10. Дубровина Н. А. Оценка эффективности регионального управления // Вестник Самарского государственного университета. — 2006. — № 8. — с. 54.

11. Скопина И. В., Скопин О. В. Индикативный, критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления // Электронный научный журнал «Управление экономическими системами» http://www.uecs.ru/uecs-22–222010/item/173–2011–03–23–08–45–01

12. Гегедюш Н., Мокеев М., Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций / Н. Гегедюш, М. Мокеев, Е. Масленникова — Москва: 2010.- 118.