Перспективные направления реорганизации системы социальной защиты и повышения качества оказания услуг

Государственная политика в сфере социальной защиты населения предусматривает совокупность законодательно закрепленных правовых, экономических, социальных гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав и создание условий для достижения социально приемлемого уровня жизни населения. Вопросы планирования и финансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на социальную защиту актуальны и сегодня. Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, направляемых на финансирование социальной защиты, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса и является основным направлением стратегии развития системы социальной защиты населения, требующим пересмотра технологий управления отраслью в целом.

Основной целью системы социальной защиты населения является снижение негативных тенденций в жизнедеятельности граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, продление автономной независимости в жизни граждан пожилого возраста, обеспечение социальной интеграции инвалидов через доступность качественных социальных услуг, предоставляемых системой социальной защиты.

При этом целью государства является «создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития» [1].

Республика Дагестан является сложным регионом в вопросах социально-экономического развития в составе Северо-Кавказского федерального округа. Изменения в структуре финансирования социальной защиты населения в Республике Дагестан начали происходить в связи с законодательным распределением полномочий на федеральные, региональные (органов власти субъектов РФ) и территориальные (органы местного самоуправления). Дальнейшее расширение и углубление преобразований произошло в связи с принятием Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», а также с переводом социальных учреждений Республики Дагестан, во-первых, на более длительный горизонт среднесрочного финансового планирования (три года), во-вторых, от сметного принципа финансирования учреждений отрасли к по-душевному — на основе стандартов и нормативов социального обслуживания, в-третьих, от категориального принципа финансирования социальной помощи к финансированию мероприятий, базирующихся на принципах адресности, с учетом нуждаемости и экономического потенциала домохозяйств, а также переход к финансированию программ и мероприятий, реализуемых в отрасли, на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Для повышения качества управления социальной защитой субъектам Российской Федерации можно также рекомендовать, принимая во внимание законодательные нормы, задачи органов управления социальной защитой и задачи государства в социальной сфере, а также существующие социальные проблемы, выделять группы услуг, которые должен оказывать орган управления социальной защитой на региональном уровне, и определить перечень услуг в каждой группе.

Рассмотрим несколько конкретных механизмов модернизации и повышения эффективности бюджетных расходов в сфере социальной защиты населения. К ним относятся: реструктуризация системы управления и учреждений отрасли, преобразование учреждений отрасли в новые организационно-правовые формы, внедрение новых механизмов планирования, бюджетирования и мониторинга деятельности отрасли, повышение эффективности межведомственной и межсекторальной кооперации и привлечение внебюджетных средств, мониторинг результативности.

Оптимальная реструктуризация системы управления и самих учреждений отрасли должна осуществляться в целях:

• Устранения негативных стимулов и обеспечения максимальной прозрачности правил и процедур финансирования и предоставления всех видов социальной помощи и услуг;

• Сосредоточения кадровых и технических ресурсов органов местного самоуправления на решении непроработанных проблем социальной защиты (это, в частности, решение проблем несовершеннолетних, социальная профилактика, помощь бездомным, интеграция инвалидов в общественную жизнь, привлечение волонтеров к решению социальных проблем сообщества);

• Приближении социальной помощи к населению и устранение административных, транспортных и иных барьеров в обращении за помощью и услугами, что является целью модернизации системы управления и оптимизации сети подведомственных учреждений отрасли.

Одним из перспективных направлений вышеназванной модернизации и оптимизации сети подведомственных учреждений является формирование вертикально интегрированных структур путем централизации в органах управления социальной защитой населения субъектов Российской Федерации ряда административно-управленческих функций подведомственных организаций и учреждений и создания на базе действующих учреждений и предприятий отрасли принципиально новых типов социальных учреждений. В частности, может быть рассмотрена возможность создания в органах управления централизованных бухгалтерий, централизованных информационных центров и т. п. На уровне же муниципальных образований целесообразно рассмотреть вопрос о создании центров комплексной медико-социальной реабилитации инвалидов, объединяющих с целью повышения эффективности осуществления индивидуальных программ реабилитации усилия бюро медико-социальной экспертизы, протезно-ортопедических предприятий, предприятий, использующих труд инвалидов, специализированных учебных заведений для инвалидов, органов государственной службы занятости/негосударственных бирж труда, а также специализированных учреждений здравоохранения. Учитывая различную подведомственность предлагаемых к кооперации структур, данные учреждения могут быть созданы в форме некоммерческого партнерства или ассоциации некоммерческих организаций, финансируемых в рамках специально разработанной межведомственной социальной программы. Аналогичным образом в муниципалитетах возможно преобразование ныне действующих специализированных монофункциональных учреждений, оказывающих отдельные виды социальных услуг семьям с детьми, в центры комплексного социального обслуживания семей с детьми.

Для создания в отрасли таких вертикально интегрированных структур следует организовать:

• в подведомственных организациях и учреждениях отрасли структурные подразделения либо групп специалистов, осуществляющих общие/стандартные виды административно-управленческой деятельности (сбор и обработка информации, планирование, финансовые и бухгалтерские операции; организация и проведение закупок, организация контроля, обучения/повышения квалификации кадров и пр.);

• в муниципальных образованиях узкоспециализированные «технологически» связанные организации и учреждения отрасли, эффективность деятельности которых может быть повышена за счет расширения спектра и повышения уровня комплексности услуг, оказываемых населению.

Таким образом, внедрение вертикально интегрированных структур позволит:

• создать предпосылки для повышения качества социальной защиты населения за счет комплексного подхода, концентрации материально-технических, кадровых и иных ресурсов, что, в конечном счете, может способствовать сокращению числа лиц, нуждающихся в социальных услугах, и, соответственно, оптимизации бюджетных расходов;

• сократить число учреждений социальной защиты, повысить их управляемость, оптимизировать расходы на содержание;

• добиться определенного сокращения численности штатов работающих в отрасли в результате централизации рутинных управленческих функций и за счет этого повысить эффективность использования бюджетных средств, используемых на оплату труда работников отрасли.

Однако, принимая во внимание тот факт, что развитие вертикально интегрированных структур требует дополнительных ресурсов, Республика Дагестан не сможет справиться самостоятельно, без помощи федерального бюджета. Для политики доходов, осуществляемой в Республике Дагестан, помощь федерального бюджета важна с учетом финансового положения Республики Дагестан (в 2012 году дефицит республиканского бюджета Республики Дагестан составил 495 млн. руб.)

Межведомственная разобщенность в Республике Дагестан связана с большим количеством ведомств, относящихся к федеральному уровню, но не имеющих финансовых ресурсов (например, органы МСЭ, органы местного самоуправления).

Другим перспективным направлением модернизации и оптимизации сети подведомственных учреждений является внедрение новых механизмов планирования, бюджетирования и мониторинга деятельности отрасли.

Эффективное функционирование и развитие отрасли на уровне субъектов Российской Федерации требует решения следующих задач:

• смягчение негативных последствий бедности, снижение социального неравенства и предотвращение при этом социального иждивенчества;

• повышение эффективности и значимости социальных пособий для целевых групп населения;

• концентрация основной части ресурсов на поддержке наименее социально защищенных групп и социально исключенных групп населения.

• повышение степени доступности и качества предоставляемых социальных услуг, в том числе посредством обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными и субсидируемыми социальными услугами;

• развитие новых социальных услуг и форм поддержки для обеспечения максимального соответствия социальной помощи потребностям получателей и задачам общественного развития.

В этой связи безотлагательного решения требуют следующие вопросы:

• поэтапное повышение уровня доходов и качества жизни целевых групп населения, на которые распространяются установленные законодательством меры социальной поддержки, обеспечение им равных возможностей при реализации прав на социальную поддержку;

• снижение уровня социальных проблем и социальной напряженности, в том числе безнадзорности, социального сиротства, насилия в семье, противоправного поведения несовершеннолетних, бездомности, социальной невключенности инвалидов и других лиц с особыми потребностями в общество.

3. Повышение эффективности межведомственной и межсекторной кооперации, привлечение внебюджетных средств.

Социальное сиротство, бездомность, ограниченный доступ к общественным благам и общественной жизни для инвалидов — вот лишь некоторые из проблем, решение которых выходит сегодня за пределы сферы деятельности органов социальной защиты. Нередко в таких смежных вопросах уровень межведомственной координации низок, а сам факт межведомственной разобщенности становится барьером, не позволяющим целевым группам получить полный комплекс услуг, требуемых для решения их проблем. Поэтому в данной сфере требуется разработка межведомственных целевых программ, направленных на решение социальных проблем, носящих комплексный характер и требующих объединения усилий различных ведомств. Основными критериями отбора/формирования межведомственных целевых программ должны стать:

• наличие у жителей региона связанных с несоблюдением их конкретных социальных прав общих социальных проблем, для решения которых требуются усилия различных органов государственной власти;

• возможность измерения и оценки масштабов (характера, уровня) проблем с целью выработки целевых программных показателей, определения объемов ресурсов, необходимых для решения проблемы;

• возможность учета роли и вклада в решение проблемы каждого вовлекаемого в программу ведомства.

В качестве примеров межведомственных целевых программ в сфере социального обеспечения и социальной защиты населения на уровне субъекта Российской Федерации можно привести программы:

• сокращения бедности (требует объединения усилий органов занятости, социальной защиты населения, образования, культуры, объединений работодателей, профсоюзов и др.);

• реабилитации инвалидов (требует интеграции усилий органов занятости, социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры, объединений работодателей, профсоюзов и пр.);

• профилактики и сокращения бездомности, социального сиротства (требует интеграции усилий органов социальной защиты населения, образования, внутренних дел, юстиции и т. д.).

В этой связи необходимо отметить, что принятие Федерального закона от 8.05.2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» значительно облегчило решение всех вышеуказанных проблем.

Кроме того, объективные факторы, наблюдаемые во многих регионах России, в частности убыль населения, его старение, а также высокая доля трудоспособного населения среди малоимущих, свидетельствуют о необходимости значительного усиления межведомственного взаимодействия работы органов социальной защиты и служб занятости по оказанию помощи малоимущим, а также по развитию рынков труда на местах. Объединение усилий по содействию занятости и социальной поддержке уязвимых групп населения может быть осуществлено на уровне субъекта Российской Федерации по следующим стратегическим направлениям:

1. создание единой региональной базы данных получателей социальной помощи, в которую должны быть включены все категории клиентов как по линии службы занятости, так и по линии социальной защиты;

2. унификация форм и процедур обмена информацией об участниках программ служб занятости и социальной защиты, не противоречащая действующему законодательству;

3. внедрение принципов «одного окна» для всех, кто обращается за поддержкой в органы соцзащиты и службу;

4. ознакомление сотрудников каждой программы, ведущих первичный прием, с другими программами социальной помощи и социальных услуг, в том числе обучение сотрудника тому, как проводить интервью с заявителями об их ситуации в целом и информировать о других релевантных программах; разработка по каждой программе материалов для раздачи заявителям;

5. формирование и утверждение единых приоритетов развития программ службы занятости и социальной защиты в целях помощи бедным группам населения;

6. внедрение систем контроля качества в таких сферах деятельности, как прием клиентов, определение возможности участия клиентов в активных программах на рынке труда, деятельности др.

В ряде случаев целесообразно говорить не только и не столько о межведомственном взаимодействии, сколько о концентрации функций, связанных с социальной защитой целевых групп, именно в ведомстве социальной защиты, с соответствующим перераспределением ролей других ведомств, а также перераспределением персонала, оборудования и прочих ресурсов для оптимального решения социальных задач и сосредоточения ответственности «в одних руках».

Это позволит не только повысить качество учета, отчетности, работы с населением, но и высвободит ресурсы других ведомств (в частности, управлений или департаментов образования и здравоохранения), необходимые для выполнения их прямых функциональных обязанностей.

4. Мониторинг результативности.

Для организации мониторинга целесообразно создать в Республике Дагестан по опыту ряда регионов (Пермская область, Ханты-Мансийский автономный округ) специализированного отдела мониторинга и контроля, в функции которого входит:

• мониторинг состояния и развития системы социальной защиты населения в субъекте Федерации в целом, в том числе в разрезе муниципальных образований;

• мониторинг хода реализации федеральных целевых программ на территории субъекта Федерации, а также региональных целевых программ (по компетенции), ведомственных целевых программ социальной защиты населения;

• контроль за назначением и выплатой пенсий, пособий и иных социальных трансфертов, обоснованностью и целевым расходованием денежных средств, выделяемых на эти цели;

• контроль за реализацией социальных гарантий и льгот, установленных законодательством субъекта Федерации;

• контроль за деятельностью подведомственных учреждений по оказанию социальных услуг населению в соответствии с установленными нормами, нормативами и стандартами.

Информационной основой проведения мониторинга являются региональные базы данных получателей мер социальной поддержки, планы-графики и показатели реализации отраслевых/ведомственных мероприятий и целевых программ (включая планы закупок товаров, работ и услуг для государственных/муниципальных нужд), периодические отчеты структурных подразделений, опросы населения. Кроме того, часть информации для мониторинга может собираться по каналам обратной связи с целевыми группами (организация «горячих линий», call-центров, интернет-сайтов, анализ обращений граждан в органы соцзащиты и т. д.).

Построение комплексной системы мониторинга в отрасли социальной защиты населения должно включать в себя несколько ключевых стадий:

• Разработка и утверждение единой системы индикаторов мониторинга.

• Развитие баз данных, систем информационного обеспечения.

• Проведение социологических обследований получателей пособий.

• Сотрудничество с органами статистики.

5. Социальный аудит.

Социальный аудит применительно к цели и задачам концепции повышения эффективности бюджетных расходов на социальную защиту населения рассматривается как деятельность, направленная на совершенствование условий предоставления социальных гарантий и мер социальной поддержки уязвимых групп населения, установленных законодательством, путем анализа существующей практики и выработки обоснованных рекомендаций.

Объектом социального аудита в зависимости от конкретных, предварительно установленных целей и задач могут быть:

• деятельность учреждений, подведомственных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченному в области социальной защиты населения;

• деятельность исполнителей/подрядчиков государственного или муниципального социального заказа по исполнению заключенных ими договоров/контрактов;

• продукция определенной категории (товары, работы или услуги), закупленная в течение определенного периода (календарный/финансовый год, полугодие) в рамках государственного/муниципального социального заказа.

Социальный аудит проводится отвечающими квалификационным требованиям, установленным уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, физическими лицами и/или юридическими лицами — коммерческими или некоммерческими организациями.

Целью социального аудита является получение мнения/заключения независимого аудитора относительно существующей практики формирования и реализации мероприятий и целевых программ в области социальной защиты населения.

Результатом проведения социального аудита является подготовка и представление аудитором аудиторского отчета, содержащего описание проведенной работы, используемых при ее выполнении методов, документов и материалов, основных полученных результатов и рекомендаций.

6. Внедрение механизмов адресной социальной помощи.

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости обеспечит значительное увеличение доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств.

Значимость усиления адресности социальной помощи особо возрастает в связи с введением с 1 января 2005 года нового механизма мер социальной поддержки граждан, пользующихся льготами и социальными гарантиями, предусмотренными Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Монетизация льгот, предусмотренная данным законом, в значительной мере рационализирует условия предоставления социальной помощи инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, ветеранам боевых действий, детям-инвалидам, инвалидам I–III групп, чернобыльцам, другим категориям населения.

В практике субъектов Российской Федерации (Пермская область, Республика Коми, Тюменская, Нижегородская, Тверская, Волгоградская области) накоплен и доказал свою эффективность опыт организации и предоставления адресной государственной социальной помощи, основанной на оценке нуждаемости домохозяйств — с учетом как их текущих доходов, так и фактического материального положения.

Правовой основой адресной государственной социальной помощи, основанной на оценке нуждаемости домохозяйств, является Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (в ред. от 25.12.2012 года № 258-ФЗ).

Оценка результатов внедрения системы оказания помощи до уровня гарантированного душевого дохода в Республике Коми показала, что за счет оказания социальной помощи длительного характера доходы семей возрастали в 2 раза и достигали 88 % размера прожиточного минимума домохозяйств.

Иные механизмы оказания адресной социальной помощи малообеспеченным семьям использовались в Волгоградской области. Здесь апробирована балльная методика оценки нуждаемости семей, в рамках которой использован метод среднестатистической дооценки денежных доходов семьи путем расчета показателя потенциальных потребительских расходов по специальной формуле.

Для внедрения механизмов адресной государственной социальной помощи и контроля за этим процессом необходимо:

• адаптировать к конкретным условиям Республики Дагестан апробированные в ряде регионов страны (Республика Коми, Воронежская, Пермская, Тюменская, Волгоградская области) методики адресного оказания государственной социальной помощи и контроля за его осуществлением и существующие программные продукты выявления и оценки нуждающихся домохозяйств, назначения, выплаты социальных пособий, учета и контроля за движением соответствующих финансовых ресурсов (например, программы, разработанные Институтом экономики города, СОТЭКО, ВЦУЖ, ИСЭПН РАН);

• провести экспериментальные расчеты для определения размеров адресных социальной пособий с учетом регионального прожиточного минимума, масштабов нуждаемости домохозяйств и существующих бюджетных возможностей субъекта Российской Федерации;

• провести экспериментальную проверку механизмов адресной государственной социальной помощи в нескольких муниципальных образованиях;

• по итогам экспериментальной проверки при достижении положительных результатов внедрить механизмы адресной государственной социальной помощи в субъекте Российской Федерации, проведя необходимые организационные мероприятия по укреплению кадрового и материально-технического потенциала отрасли; информационно-разъяснительную работу среди населения с помощью средств массовой информации.

Данный вариант может быть применен при наличии федеральных стандартов (количество родившихся детей, количество семей по уровню материального достатка)

Реализация обозначенных выше направлений деятельности позволит консолидировать ресурсы с целью поддержки наиболее бедных семей с детьми и добиться ощутимого сокращения глубины и масштабов бедности среди данной категории населения.

• Внедрение в практику деятельности отрасли механизма государственного и муниципального социального заказа.

Социальный заказ представляет собой комплекс мер организационно-правового характера, направленных на решение социальных проблем путем закупки на конкурсной основе товаров, работ, услуг для государственных/муниципальных нужд у некоммерческих и коммерческих организаций, а также физических лиц, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица за счет средств бюджета и других источников на основе договора с уполномоченными органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Основу для внедрения механизма социального заказа создал Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволивший внедрять механизм заказа во всех расходных сферах, в том числе и в сфере социальной защиты населения.

Преимущества социального заказа, вкратце, таковы:

• повышение ответственности исполнителей;

• сокращение избыточных расходов на содержание учреждений;

• увеличение гибкости системы оказания социальных услуг и ее реагирования на приоритеты государственной политики и спрос целевых групп населения;

• стимулирование развития малого бизнеса и институтов гражданского общества — потенциальных поставщиков социальных услуг.

Следует отметить, что применение государственного и муниципального заказа в сфере социальной защиты населения целесообразно при целенаправленной организации предоставления и получения конкретных социальных услуг для удовлетворения жизненных потребностей их потребителей.

Помимо изменений в структуре органов управления социальной защитой населения необходимо изучить специфику существующих норм и основных правовых механизмов формирования современной системы социальной защиты населения в субъектах Российской Федерации.

В условиях трансформации системы общественных отношений в начале 1990-х гг. происходило активное формирование разных направлений жизнедеятельности населения и в первую очередь социального законодательства по вопросам социальной защиты.

Совокупность норм, определяющая эту деятельность, впервые была обозначена постановлением Совета Министров РСФСР от 31 мая 1991 года № 299 «О первоочередных мерах по созданию государственной системы социальной помощи семье»

В последующем стратегия реформирования системы социальной защиты населения, отразившая позиции целого ряда политических деятелей, общественных организаций и формирований, нашла свое выражение в Конституции и законодательстве Российской Федерации.

Данные документы продекларировали переход от принципов всеобщего социального обеспечения к европейской системе социальной защиты, определив ее как государственную сферу, включающую в себя органы власти различных уровней, обеспечивающих государственную поддержку различным категориям людей, а также предприятиям и учреждениям.

Уже к середине 90-х годов были заложены основы законодательного регулирования социально-экономического положения отдельных объектов социальной защиты (пенсионеры, беженцы, инвалиды, пожилые граждане, вынужденные переселенцы и др.). Значительным событием в развитии данного процесса стала разработка и реализация национальной программы социальных реформ в Российской Федерации на 1996–2000 годы. Ее принятие кардинально изменило существующую систему социальной защиты. Она предусматривала совершенствование государственных социальных гарантий, поддержку благосостояния семей с детьми, развитие новых социальных технологий, формирование сети специальных учреждений социального обслуживания, увеличение объема и расширение перечня оказываемых социальных услуг. Для ее реализации была создана необходимая нормативная база. Приняты федеральные законы «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и «О государственной социальной помощи». Эти законы заложили основу для правоприменения прожиточного минимума при осуществлении мер социальной защиты населения, что обусловило вступление в силу целого ряда норм, реализация которых непосредственно связана с осуществлением социальной защиты населения. Актуальными были данные законы и для субъектов РФ, поскольку почти каждый регион страны относительно обособленно разрабатывал социальные стандарты, систему важнейших социальных индикаторов жизнедеятельности населения, используя при этом разные методики определения качества жизни, минимального прожиточного бюджета и т. п.

Это обстоятельство обусловило разработку своей нормативной базы по вопросам социальной защиты населения на региональном уровне, способствующей упорядочению процесса в данной области.

Несмотря на очевидные достоинства нового социального законодательства, оно не отвечало современным требованиям развитого общества. Во многом только что принятые законы носили декларативный отсылочный характер к тем нормативным актам, которые еще не приняты и, как следствие, не имели прямого действия. В конечном итоге такая практика снижала уровень социальной защищенности граждан и эффективность процесса становления отрасли.

Появилась потребность в новом механизме государственного правового регулирования в социальной сфере, который позволил бы обеспечить баланс между федеральным и региональным законодательством.

Упорядочению данного процесса способствовало внесение изменений в федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате социальная защита населения выведена из сферы компетенции органов местного самоуправления, основная социальная нагрузка и ответственность возложена на властные региональные структуры.

Наиболее острой проблемой, серьезно влияющей на процесс формирования и развития новой системы, стали противоречия нормативного характера.

Во-первых, проблема разграничения полномочий в области социальной защиты. В законах зачастую использовалось обобщенное понятие «органы государственной власти» без выделения федерального и субфедерального уровней. Отсутствовала регламентация оказания видов социальной защиты населению, не было указания на компетенцию каждого уровня управления в организации социальной защиты, равно как и в части объема социальных услуг и социальной помощи, качества социального обслуживания, что, безусловно, сказывалось на реализации социальных гарантий гражданам России.

Во-вторых, требовали отдельного согласования многие направления совместной деятельности в сфере социальной защиты, которые были отнесены к предметам совместного ведения между федеральным центром и регионами, до момента изменения законов.

Возникла реальная необходимость уточнения правового поля и границ компетенции в условиях разграничения полномочий формирующейся системы социальной защиты.

Исходя из вышеизложенного, автором предлагается внести изменения в социальное законодательство. Это, прежде всего, относится к пособиям гражданам, имеющим детей, ежемесячным денежным выплатам отдельным категориям граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг, введению монетизации льгот, а также предоставлению социальных гарантий и помощи так называемым социально исключенным группам населения.

1. Пособия гражданам, имеющим детей.

До 1 января 2005 года согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» ежемесячное пособие на ребенка выплачивалось в базовом размере 70 руб. одному из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет (на учащегося общеобразовательного учреждения — до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Если ребенок воспитывался одинокой матерью, размер пособия составлял 140 руб., а если на ребенка по тем или иным причинам не выплачивались положенные ему алименты или отец ребенка проходил службу по призыву, размер пособия составлял 105 руб. Выплата пособий осуществлялась за счет федерального бюджета.

Федеральный закон № 122-ФЗ изменил данную ситуацию — с 1 января 2005 г. размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, а выплата пособий осуществляется из средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Почти все регионы установили размер пособия в абсолютном выражении. Прежний размер базового пособия (70 руб.) сохранен в более чем трети рассмотренных регионов. В целом, можно сказать, что в Республике Дагестан в основном сохранены существовавшие до 1 января 2005 г. базовые подходы к определению порядка и назначения выплаты ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей. Однако недавно ситуация начала меняться. В 2011 году в Республике Дагестан был увеличен размер базового пособия на ребенка с 70 рублей до 106 рублей. Кроме того, были введены дополнительные пособия с учетом региональной специфики. Поэтому в связи с происходящими изменениями можно внести некоторые предложения по совершенствованию законодательства в области финансового обеспечения семей с детьми.

Здесь возможно несколько вариантов. Основным вариантом является введение ежемесячного адресного пособия для малоимущих семей и граждан, имеющих детей. Возможно введение пособия для целевых групп: детей-инвалидов, детей, у которых родители являются инвалидами, детей из семей социального риска, детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов либо относятся к лицам, в отношении которых взыскание алиментов невозможно, детей военнослужащих, проходящих службу по призыву, детей из многодетных семей, детей одиноких родителей. Однако значительная часть целевых категорий, как правило, принадлежит к малоимущим, поэтому введение категориальных пособий на детей при наличии ежемесячного адресного пособия семьям, имеющим детей, во многом станет его дублировать.

Возможные варианты порядка установления пособий для целевых групп граждан включают предоставление целевым категориям семей права на получение ежемесячного адресного пособия вне зависимости от уровня их доходов, увеличение размера ежемесячного адресного пособия для детей из целевых категорий, но только в случае, если по уровню доходов их семьи получают право на ежемесячное адресное пособие, установление ряда не зависящих от уровня дохода пособий для отдельных целевых групп граждан.

Наиболее эффективный с точки зрения адресности бюджетных расходов вариант — установление адресного ежемесячного пособия для малоимущих семей с детьми вне зависимости от их категориальной принадлежности.

Еще одной категорией, нуждающейся в помощи государства, являются дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей. Совершенствование форм помощи таким детям может стать важнейшим фактором снижения социальной напряженности и повышения качества человеческого капитала.

Здесь также возможны варианты.

Одним из оптимальных и наиболее массовых по охвату способов улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является поддержка института опеки (попечительства), в том числе через выплату целевых денежных средств. Денежные выплаты назначаются в соответствии с нормами материального обеспечения, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации для детей, находящихся на полном государственном обеспечении. При этом денежные средства на приобретение предметов личной гигиены, игр, игрушек, книг, хозяйственного инвентаря, на возмещение расходов на культурно-массовые мероприятия выплачиваются на ребенка опекунам (попечителям) в пределах 4 % расчетной стоимости годового содержания ребенка, находящегося под опекой (попечительством), а денежные средства на личные расходы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), выплачиваются в фиксированном размере — например, 200 руб. в месяц.

Второй вариант, предполагает, что размер денежных средств, выплачиваемых опекуну или попечителю на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), определяется как некая фиксированная ежемесячная сумма, которая должна покрывать различные расходы: на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг, другие личные расходы детей, находящихся под опекой (попечительством).

При этом фиксируемый размер денежных выплат ежегодно увеличивается (индексируется) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год с учетом уровня инфляции.

По третьему варианту денежные средства на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), определяются как суммы, размер которых различается в зависимости от возраста ребенка, чтобы учесть различия в стоимости содержания. Можно проводить различия по следующим возрастным группам: до 3 лет, от 3 до 6 лет и от 6 до 18 лет.

Наконец, четвертый вариант предполагает дифференциацию размера выплат опекунам и попечителям на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), по муниципальным образованиям, с целью отразить различия в стоимости жизни по типам или группам муниципалитетов.

Во всех случаях предлагается, чтобы назначение денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), осуществляли органы опеки и попечительства, а выплата этих средств производилась через органы социальной защиты населения по месту жительства подопечного.

1. Введение монетизации льгот.

Недостатки современной системы льгот: ее регрессивность, непрозрачность, дискриминация выбора получателей, проблемы с финансированием — стали прямым следствием тех непростых условий, в которых она формировалась. Недостатки льготирования были описаны в многочисленных исследованиях и подтверждали необходимость коренного реформирования системы. Для осуществления реформы требовались следующие действия:

• отмена нефинансируемых мер социальной поддержки населения и приведение остальных обязательств в соответствие с реальными возможностями бюджетов;

• четкое разграничение полномочий между бюджетами всех уровней;

• обеспечение адресной социальной защиты населения с учетом нуждаемости;

• снятие экономически и социально необоснованных ограничений свободы потребительского выбора.

Значительная часть этих действий была выполнена с вступлением в силу Федерального закона № 122-ФЗ.

Разнообразие решений об установлении мер социальной поддержки льготным категориям граждан, полномочия в отношении которых переданы на региональный уровень, отражено в аналитическом отчете Института экономики города о ходе монетизации льгот в регионах.

Учитывая накопленный к настоящему времени опыт регионов, монетизировавших все или большую часть льгот, наиболее актуальными задачами в свете завершения реформы в настоящий момент являются:

• изучение лучшей практики в сфере монетизации льгот (Тверская область, Республика Татарстан);

• завершение реформирования льгот с учетом опыта регионов-пионеров;

• определение механизмов монетизации льгот в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Что касается двух первых задач, то исходя из опыта работы в регионах и муниципальных образованиях, которые начали осуществлять преобразование льгот до начала монетизации по всей стране (в их числе Пермская область, Ставропольский край, города Магадан, Красноармейск и др.), можно утверждать, что решение второй задачи на основе первой возможно. Последняя же из вышеназванных трех задач является не только актуальной, но и достаточно новой — на начальном этапе монетизации льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг были затронуты лишь в единичных регионах. Ниже представлены и проанализированы возможности и варианты монетизации льгот на оплату ЖКУ и их прогнозируемые последствия.

1. Особенности реформирования льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Предоставление льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) — наследие советской системы государственной поддержки населения. В 20-х гг. прошлого века местные Советы получили право устанавливать льготы на оплату жилой площади для многодетных семей в размере от 5 до 15 % суммы оплаты. В том виде, в каком в России сейчас существуют льготы на оплату ЖКУ, они появились в 1975 году. С начала 1991 по 2002 гг. включительно было принято более десяти новых законов, предоставляющих льготы на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, и более тридцати раз в эти законы вносились дополнения. Помимо установленных федеральным законодательством во многих муниципальных образованиях и регионах России существуют категории граждан, имеющих льготы по решению органов местного самоуправления или органов государственной власти субъектов Российской Федерации (льготы почетным гражданам, неполным семьям, пострадавшим от стихийных бедствий и т. д.).

В 1996 году впервые в практике предоставления льгот, установленных на федеральном уровне, был утвержден новый порядок предоставления льгот на оплату ЖКУ для судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и сотрудников аппаратов этих органов. Установленный порядок предусматривает оплату ЖКУ указанными лицами в полном объеме с последующим предоставлением им денежной компенсации по месту работы. В 1998 году этот порядок предоставления льгот был распространен еще на две категории граждан: работников судов и прокуратуры. Компенсацию льгот из соответствующих ведомств можно назвать первым шагом по упорядочению на федеральном уровне системы предоставления льгот на оплату ЖКУ.

Предоставление каких-либо видов социальной помощи в безналичной форме в виде снижения стоимости услуги (льготы) приводит к тому, что, в отсутствие необходимости оплачивать услугу полностью, граждане не осознают и объема предоставляемой им социальной поддержки. Кроме того, оплачивая услугу не в полном объеме, граждане не могут действенно влиять на ее объем и качество, кроме как жаловаться в соответствующие инстанции. Возникающая в случае монетизации льгот обязанность гражданина оплачивать ЖКУ в полном объеме вынуждает его знать полную цену услуги и осознавать, какой объем бюджетных средств он получает в качестве социальной поддержки.

Перевод льгот в денежную форму способствует преодолению социального иждивенчества и повышению социальной активности граждан, превращает их из «пассивных» в «активных» получателей помощи.

Принятие субъектами Российской Федерации законов о предоставлении компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг ветеранам труда, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и многодетным семьям должно обеспечить замену натуральных льгот отдельным категориям граждан денежными компенсациями. Это позволит исключить возложение региональными законами на организации жилищно-коммунального хозяйства обязательств, не обеспеченных источниками бюджетного финансирования. Результатами неполного возмещения организациям жилищно-коммунального хозяйства расходов на предоставление региональных льгот в связи с недофинансированием льгот, установленных федеральными законами, и субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в форме скидок являются снижение качества услуг и работ по содержанию многоквартирных домов, повышение аварийности коммунальной инфраструктуры, плачевное финансовое состояние жилищных и коммунальных организаций, непривлекательность этого сектора экономики для организаций частной формы собственности.

Принятие таких законов соответствует положениям Жилищного кодекса Российской Федерации о несении собственниками помещений бремени расходов на содержание общего имущества многоквартирных домов, положениям об оплате жилых помещений и коммунальных услуг, нормам о договоре управления многоквартирным домом. Монетизация льгот позволит гражданам более активно реализовывать свое право выбирать способ управления, участвовать в определении размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги, что в свою очередь будет способствовать развитию конкуренции в сфере управления жильем, повышению качества жилищно-коммунального обслуживания.

Самое же главное — то, что в нынешних законодательных условиях без внесения изменений в Конституцию Российской Федерации и ряд других федеральных законов такая реформа практически неосуществима.

1. Социальные гарантии и помощь социально исключенным группам населения.

Важным фактором ущемления прав бездомных является низкий уровень благосостояния населения в целом и низкий уровень доступности общественных благ не только для бездомных, но и для многих социально уязвимых групп населения. Исследования показывают, что именно в силу устройства общественных институтов многие люди, попав в категорию бездомных, уже не могут из нее выйти, в то время как увеличение срока нахождения человека в «пограничном состоянии» (например, после лишения свободы) увеличивает, в свою очередь, вероятность его маргинализации.

Наряду с этим в числе факторов, усугубляющих проблему бездомности, эксперты называют масштабы теневой миграции, нелегальной занятости, теневой экономики в целом, «выпадение» бездомных из нормативно-правовой базы, регулирующей предоставление общественных услуг, слаборазвитые механизмы функционирования рынка жилья, слабость и неэффективность судебной системы, межведомственную разобщенность органов управления социальной сферой.

Решение проблемы бездомности не является предметом активных действий общества, тогда как подход к этой проблеме должен быть не только межведомственным и комплексным, но и основанным на приоритетности прав человека, уважении достоинства каждой личности и презумпции социальной незащищенности (а не преступности) бездомных. Очевидно, что достичь уважения к правам и свободам бездомных невозможно без полноценного сотрудничества органов государственной власти и гражданского общества, причем речь идет не о совместных заседаниях и слушаниях (хотя они также важны для формирования целостной политики), а о повседневной деятельности, общественном контроле за действиями государства, систематическом обмене информацией и привлечении финансовых, материальных и людских ресурсов к осуществлению совместных общественно-государственных программ помощи и ресоциализации бездомных.

Среди практических механизмов, внедрение которых можно рекомендовать для профилактики бездомности и ресоциализации бездомных, назовем в первую очередь механизм регистрации по месту фактического проживания в дополнение к существующим формам регистрационного учета (регистрация по месту жительства и по месту пребывания). В правовое поле данное понятие должно быть введено не с целью создания очередного административного барьера, а, напротив, для предоставления лицам, не имеющим возможности зарегистрироваться по месту жительства, получить документ, определяющий территорию муниципального образования, где фактически проживает бездомный, и дающий ему права на пользование медицинскими и социальными услугами, а также — что наиболее важно — право зарегистрироваться в качестве нуждающегося в социальном жилье, предоставляемом по договору социального найма из муниципального жилого фонда. Статус данного понятия и соответствующего ему документа требует полноценной правовой проработки, чтобы его введение не спровоцировало волну фальсификаций и злоупотреблений, особенно в отношении претензий на социальное жилье в городах, где рынки жилья наиболее высокодоходны и ликвидны, но данная работа представляется возможной и необходимой, особенно с учетом складывающейся на региональном уровне новой нормативно-правовой базы, касающееся предоставления социального жилья.

Опыт защитников прав бездомных также указывает не необходимость параллельного внедрения широкого спектра практических механизмов содействия, которые можно сгруппировать вокруг трех основных типов программ: 1) работа с людьми, которые уже оказались в ситуации бездомности (их консультирование, правовая защита, реабилитация, трудоустройство и т. п.); 2) помощь бездомным представителям социального дна в удовлетворении их первичных потребностей (в убежище, защите от насилия, одежде, питании, первичной медицинской помощи); 3) превентивные меры, направленные на группы риска: бывших заключенных, неимущих, тех, кто утратил жилье в результате сделок с недвижимостью и т. п. В целях реализации этих программ важным представляется создание сообщества, в которое бы вошли различные организации — общественные, деловые, муниципальные, волонтерские, государственные и главной целью которого стала бы координация усилий, направленных на решение проблем социально исключенных бездомных людей. Кооперацию в данном случае следует понимать не только как распределение функций, но и как создание единого информационного поля для более эффективного оказания помощи бездомным и группам риска.

Таким образом, целями организации системы социальной защиты населения Республики Дагестан является:

1. Создание механизма выплат всем категориям нуждающихся в помощи государства своевременно, адресно и в полном объеме.

2. Организация учета всех категорий населения, нуждающихся в помощи государства (безработные, пенсионеры, дети, семьи с детьми, молодежь, лица БОМЖ).

3. Организация социальной защиты малообеспеченных категорий граждан.

4. Организация содержания лиц, нуждающихся в уходе, в учреждениях социальной защиты населения.

5. Поддержание уровня доходов малообеспеченных категорий населения (в том числе безработных).

Литература:

1. Постановление Правительства Республики Дагестан от 26.10.2010 года № 385 «Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года плана мероприятий по ее реализации».

2. Стратегия социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года.

3. А. Л. Александрова, Д. П. Гордеев, Е. Ш. Гонтмахер, В. В. Трубин, К. Г. Чагин Проблемы, концепция и направления реструктуризации государственного и муниципального сектора и повышения эффективности бюджетных расходов в сфере социального обеспечения и социальной защиты населения. М.:Энергия. 2006.

4. Ахинов Г. А., Калашников С. В. Социальная политика Учебное пособие. М.: Инфра-М, 2009.

5. Волгин Н. А. Государственная и муниципальная социальная политика. М.: КНОРУС, 2011.