К вопросу о сущности бюджетного процесса

Одной из основных целей экономической политики государства является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста, обеспечение воспроизводственных процессов в национальной экономике и ликвидацию социальных диспропорций. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Бюджетный процесс представляет собой важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований и особую деятельность участников по организации процедур составления и рассмотрения проектов бюджетов, их утверждению и исполнению, а также контролю за их исполнением, регламентированную нормами права, предписывающими правила и порядок его осуществления.

Задачами и целями бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования бюджета - централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов поступления ресурсов в собственность публично-правовых образований для реализации функций государства на различных уровнях; эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; контроль за движением бюджетных средств от момента их формирования до момента использования; исключение нецелевого использования средств и др. [6]

В соответствии с действующим законодательством, бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [1, ст.6].

Законодательное определение бюджетного процесса, по нашему мнению, рассматривает его с точки зрения уполномоченных участников и их действий, а не с точки зрения сущности бюджетного процесса как явления.

Несмотря на наличие нормативного определения категории «бюджетный процесс», многие авторы пытаются дать свою трактовку бюджетного процесса, с точки зрения совокупности этапов, участников и их действий.

В учебной литературе нет единого определения бюджетного процесса, например, некоторые авторы, говоря о бюджетном процессе, включают в определение деятельность органов государственной власти по составлению проектов государственных внебюджетных фондов, по разработке и осуществлению бюджетной политики.

Так, например, Поляк Г.Б. бюджетный процесс определяет как совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой [8, с.187].

Боровкова В.А. представляет бюджетный процесс как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролю за исполнением проектов бюджетов, проектов государственных внебюджетных фондов [2, с. 37].

В учебнике «Финансы» под редакцией профессора Дробозиной Л.А. бюджетный процесс определен как регламентированная законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению центрального и местных бюджетов (в федеративных государствах также бюджетов членов федерации). Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов и юридических лиц [11, с. 246].

По мнению Горбушиной С.Г., бюджетный процесс – это совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета об исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств (государственного или муниципального бюджета) и эффективного его использования для обеспечения функций государства и местных органов власти [9, с.213].

Различные подходы к определению бюджетного процесса влияют на различие в выделяемых стадиях, характеристиках бюджетного процесса, которые наблюдаются у авторов.

Существует различные подходы и к определению стадий бюджетного процесса. Под стадией бюджетного процесса следует понимать совокупность действий уполномоченных органов власти, осуществляющихся в строгой последовательности в рамках бюджетного процесса.

Все стадии бюджетного процесса тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Так, например, от качественного и своевременного составления проекта бюджета зависят исполнение бюджета, утвержденного в установленном законом порядке, и, соответственно, процессы распределения бюджетных средств государства и муниципальных образований. В делении бюджетного процесса на отдельные стадии, их неразрывной связи для бюджетного процесса как целостного единства проявляется организационное единство бюджетного процесса.

Например, Федченко Е.А. стадии бюджетного процесса представляет следующим образом: утверждение закона о бюджете; формирование сводной бюджетной росписи (расходного обязательства), доведение лимитов бюджетных обязательств; исполнение бюджета; формирование бюджетной отчетности; утверждение отчета об исполнении бюджета [7].

Поляк Г.Б. выделяет следующие стадии бюджетного процесса: сводное финансовое планирование и прогнозирование; составление бюджета; рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюджета в течение бюджетного года; анализ и контроль исполнения бюджета [8, с. 187].

Следует отметить, что традиционным является мнение о том, что бюджетный процесс состоит из четырех стадий, при этом все авторы определяют эти стадии по-разному.

Так, например, в учебнике «Финансы» под редакцией профессора М.В. Романовского отмечено, что этапами бюджетного процесса являются: формирование, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета [10, с. 137].

По мнению Каримовой Э.Р. схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов: стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи); планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки); предоставление услуг (достижение результатов); оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.) [4].

В учебнике по бюджетному праву под редакцией Н.А. Саттаровой также выделены четыре стадии бюджетного процесса: составление проектов бюджетов; рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете; исполнение законов (решений) о бюджете; составление и утверждение бюджетной отчетности [3, с.296].

Аналогичные четыре стадии бюджетного процесса определены Боровковой В.А. и Мурашовой С.В. [2, с.37].

Горбушина С.Г. [9, с.213] и Пешкова Х.В. [6] также выделяют четыре стадии бюджетного процесса: составление проектов бюджетов; рассмотрение и утверждение проектов бюджетов; исполнение бюджетов; составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

По нашему мнению, вышеуказанные перечни не содержат такой немаловажной стадии бюджетного процесса, как контроль за исполнением бюджета.

Контроль над исполнением бюджета осуществляется непрерывно и проводится в виде предварительного контроля (на стадии составления и утверждения бюджета), текущего контроля (на стадии исполнения бюджета) и последующего контроля (на стации рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета). Несмотря на это, контроль в бюджетном процессе, по нашему мнению, представляет самостоятельную стадию, поскольку характеризуется обособленным кругом участников (органов, осуществляющих контроль), с законодательно регламентированным набором полномочий и специфическими методами осуществления, которые не применяются в других стадиях бюджетного процесса.

Учитывая вышеизложенное, и принимая во внимание законодательное определение бюджетного процесса можно выделить следующие его стадии:

1. составление проектов бюджетов;

2. рассмотрение и утверждение проектов бюджетов;

3. исполнение бюджетов;

4. контроль за исполнением бюджетов;

5. осуществление бюджетного учета;

6. составление бюджетной отчетности;

7. внешняя проверка бюджетной отчетности;

8. рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс характеризуется специфическими признаками, среди которых можно выделить следующие:

Законодательная регламентированность. Бюджетный процесс осуществляется в строгом соответствии с нормами бюджетного законодательства, которым регламентированы не только порядок и последовательность действий участников бюджетного процесса, но и сроки каждого из мероприятий, осуществляемых в рамках бюджетного процесса.

Единый подход на всех уровнях бюджетной системы. Независимо от того, на каком уровне бюджетной системы (или в каком субъекте Российской Федерации) осуществляется бюджетный процесс, требования к его организации и проведению едины и установлены законодательно. Бюджетный процесс на любом уровне бюджетной системы регламентирован бюджетным законодательством, в первую очередь, Бюджетным Кодексом РФ, и состоит из одинаковых стадий.

Конкретизация полномочий участников. Бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом участников, наделенных конкретными полномочиями, которые реализуются на той или иной стадии бюджетного процесса. Правовое положение, а также права и обязанности участников бюджетного процесса определены нормами бюджетного законодательства.

Цикличность. Бюджетный процесс строго определен по времени, при этом после завершения бюджетного цикла бюджетный процесс начинается заново. Деятельность от начала составления бюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета длится около трех с половиной лет (составляет бюджетный цикл). После окончания бюджетного цикла относительно бюджета конкретного периода бюджетные правоотношения возобновляются, но уже применительно к бюджету следующего финансового периода. Соответственно, возобновляется и бюджетный процесс, закладывающий правовые границы будущих бюджетных правоотношений. Показатели бюджета каждого последующего года находятся в зависимости от показателей предыдущего отчетного года, а каждый последующий год является плановым для текущего бюджетного года.

Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, предъявляемых к бюджетному процессу как особому виду деятельности уполномоченных органов. Указанные требования следует обозначить в качестве «принципов бюджетного процесса». Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений, и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.

Осуществление бюджетного процесса базируется на определенных принципах, ряд из которых вытекает из принципов функционирования бюджетной системы, установленных в Бюджетном Кодексе РФ.

Законодательство Российской Федерации не содержит прямых указаний относительно принципов бюджетного процесса. Существующие требования, предъявляемые к бюджетному процессу, в одних случаях являются нормативно закрепленными принципами, предлагаемыми законодателем под видом, принципов бюджетной системы Российской Федерации, в других случаях - принципами бюджетного процесса, выделяемыми в качестве таковых в результате логического анализа нормативной базы бюджетного процесса и его сущности как бюджетно-правового явления. Тем не менее, несмотря на неоднозначный уровень законодательной проработки указанных принципов, они являются обязательными для всех участников бюджетного процесса.

Обязательность принципов бюджетного процесса объясняется и тем, что бюджетный процесс как публично-правовое явление осуществляется посредством бюджетных правоотношений. Подобного рода правоотношения регулируются нормами императивного характера, что не оставляет их участникам возможности произвольного действия.

К принципам функционирования бюджетной системы РФ, в соответствии с бюджетным законодательством, относятся принципы [1, ст. 28]:

• единства бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

• самостоятельности бюджетов;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

• сбалансированности бюджета;

• результативности и эффективности использования бюджетных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

• прозрачности (открытости);

• достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетных средств;

• подведомственности расходов бюджетов;

• единства кассы.

По мнению Н.А. Саттаровой, вершину иерархии принципов бюджетного процесса составляют общеправовые идеи: конституционности, законности, самостоятельности ветвей власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения [3, с. 178]. Кроме того, к принципам бюджетного процесса автор относит принципы: единства системы бюджетного процесса; самостоятельности публичных образований в осуществлении бюджетного процесса; среднесрочного бюджетного планирования; периодичности бюджета; преемственности бюджетов.

Пешкова Х.В. все принципы, положенные в основу бюджетного процесса, объединяет в три группы [6]:

• общеправовые принципы бюджетного процесса (законности, подконтрольности, разграничения компетенции органов власти в бюджетном процессе);

• принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом (самостоятельности бюджетов, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования бюджетов, единства кассы);

• принципы, отражающие сущность бюджетного процесса как специфической сферы формирования и развития бюджетных правоотношений (периодичности бюджетного процесса, учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией РФ, подчинения определенным срокам).

По нашему мнению, все принципы функционирования бюджетного процесса могут быть классифицированы следующим образом.

Общие принципы бюджетного процесса (конституционность, законность, единство бюджетного процесса, разграничение полномочий и компетенций участников бюджетного процесса, самостоятельность участников бюджетного процесса в пределах установленных компетенций);

Процедурные принципы бюджетного процесса (периодичность, преемственность, плановость, срочность, прозрачность, достоверность);

Специальные принципы бюджетного процесса как особого вида деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (результативность и эффективность, подведомственность, подконтрольность, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

Принципы бюджетного процесса как сферы формирования централизованных фондов денежных средств (единство кассы, сбалансированность, полнота отражения, самостоятельность бюджетов, адресность и целевой характер бюджетных средств, разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации);

Участниками бюджетного процесса, в соответствии с действующим законодательством являются [1, ст. 152]: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо (губернатор) субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы и исполнительные органы государственной власти; представительные и исполнительно - распорядительные органы местного самоуправления; Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.

Следует отметить, что предыдущая редакция ст. 152 Бюджетного Кодекса РФ не давала четкого перечня участников бюджетного процесса, поскольку в перечень участников были включены «иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия».

В связи с принятием Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» указанный пробел был устранен и в настоящее время перечень государственных органов и иных субъектов, относящихся к участникам бюджетного процесса конкретизирован.

Некоторые авторы к числу участников бюджетного процесса относят, помимо вышеуказанных, саму Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования в составе субъектов Российской Федерации и кредитные организации [5].

Данное утверждение является достаточно спорным, поскольку полномочиями в целях осуществления бюджетного процесса наделены не Россия, субъекты РФ или муниципальные образования, а конкретные органы государственной власти и местного самоуправления, и иные участники бюджетного процесса.

По поводу кредитных организаций необходимо отметить, что они являются участниками бюджетного процесса только в случае, если кассовое исполнение бюджета осуществляется не через органы федерального казначейства, а через кредитные организации.

Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса устанавливаются Бюджетным Кодексом РФ. Кроме того, особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти, устанавливаются принятыми в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ нормативными правовыми актами Президента России и Правительства РФ; для органов государственной власти субъектов Федерации - устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а также иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; для органов местного самоуправления - муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также муниципальными правовыми актами местных администраций.

Исследование сущности бюджетного процесса, а также анализ законодательных актов и экономической литературы, позволяют сделать вывод об отсутствии единого подхода к определению бюджетного процесса и принципов его осуществления, охватывающего все аспекты этого многогранного явления.

Существующие определения бюджетного процесса в основном содержат субъектно-объектные характеристики и не затрагивают такой немаловажный аспект, как цель бюджетного процесса и критерии её достижения, что требует исследования бюджетного процесса и выработки определения категории «бюджетный процесс» с точки зрения условий его осуществления, внутренних и внешних факторов, и рисков, действующих на всех стадиях бюджетного процесса.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 года №145-ФЗ (с изм. и доп.) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.consultant.ru, свободный.

2. Боровкова В.А., Мурашова С.В. Основы теории финансов и кредита. – Спб.: Питер, 2004. – 176с.

3. Бюджетное право: учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко и др.; под ред. Н.А. Саттаровой. М: Деловой двор, 2009. - 296 с.

4. Каримова Э.Р. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс муниципального образования// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2007. - № 12.

5. Лежебокова А.А. Некоторые особенности бюджетных правоотношений // Финансовое право. – 2007. - № 10.

6. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. – 2008. - № 10.

7. Федченко Е.А. Организация исполнения бюджетов в условиях реформирования бюджетного процесса // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2009. - № 15.

8. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям экономики (080100) и менеджмента (080500) / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 639 с.

9. Финансы: учеб. – 2-е изд., переработанное и дополненное/ под ред. проф. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2008. – 640 с.

10. Финансы и кредит: учебник / под ред. проф. М.В, Романовского, проф. Г.Н.Белоглазовой. – 2-е изд., перераб. и доп.– М.: Высшее образование, 2007. – 609 с.

11. Финансы: Учебник для вузов/ под ред. проф. Л.А. Дробозиной. – М.: ЮНИТИ, 2000. – 527 с.