Тенденции развития внешнего государственного финансового контроля в условиях модернизации государственных финансов

Современный этап развития финансовой системы Российской Федерации характеризуется осуществляемой в ней модернизацией сферы государственных и муниципальных финансов, заключающейся главным образом в реализации бюджетной реформы. Во многом процесс модернизации государственных финансов предполагает создание и внедрение новых механизмов управления государственными финансовыми ресурсами, позволяющими обеспечить развитие в целом финансовой системы, повысить ее устойчивость к негативным факторам. В этой связи возрастает роль государственного финансового контроля (далее по тексту – ГФК) как функционального элемента управления финансами.

Стоит сказать, что адекватная модернизация государственных финансов по объективным причинам зависит от состояния и действенности государственного финансового контроля, который в настоящее время ориентирован на повышение, с одной стороны, эффективности контроля, то есть эффективности деятельности контрольных органов, а с другой на повышение контроля эффективности использования финансовых ресурсов и деятельности органов государственной власти и управления.

Вопрос повышения эффективности государственного финансового контроля является комплексным, решение которого зависит от ряда факторов, включаемых и влияющих на эффективность, а именно: экономичность, продуктивность и результативность [4, с.22].

Важное значение стоит уделить результативности государственного финансового контроля, которая рассматривается также как и категория «эффективность» контроля в двух аспектах: во-первых, результативность использования государственных финансовых ресурсов и, во-вторых, результативность деятельности контрольных органов. Стоит отметить, что компонент результативности ГФК по сравнению с другими оказывает существенное влияние на состояние сферы государственных финансов, и поэтому весьма важно рассмотреть тенденции развития ГФК в аспекте повышения его результативности.

Для начала хотелось бы также сказать об одной не менее интересной тенденции развития ГФК, как законодательное закрепление понятия «внешний государственный финансовый контроль», которое определено в Федеральном законе от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [3, ст.9]. Разделение контроля на внешний и внутренний является достаточно распространенной в зарубежных государствах особенностью организации ГФК. Таким образом, внешний государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляют органы ГФК в системе законодательной (представительной) власти, наделенные соответствующими контрольными полномочиями и обладающие необходимой организационной и функциональной независимостью.

К числу факторов повышения результативности возможно отнести решение существующих проблем в сфере стандартизации контроля, усиление действенности финансовых санкций, внедрение и активное использование информационных технологий, а также отдельных типов ГФК, таких как аудит эффективности и стратегический аудит.

Вопрос стандартизации государственного финансового контроля является достаточно острым, так как он до сих пор не решен и не найден компромисс решению. На современном этапе стандарты существуют обособленно в некоторых органах внешнего государственного финансового контроля.

Интересным является тот факт, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации нет информации о стандартах ГФК: в статье 270.1 отмечено лишь право подразделений внутреннего финансового аудита органов исполнительной власти создания внутренних стандартов, которое на сегодня ими по-прежнему не реализуется [1, ст.270.1].

В законодательном порядке вопрос стандартизации контрольно-счетной деятельности на региональном уровне урегулирован лишь относительно недавно принятым, но пока не вступившим в силу названным ранее федеральным законом. Так, в статье 11, посвященной стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля, отмечается, что контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно утверждают стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля, но в соответствии с общими требованиями, определенными Счетной палатой Российской Федерации [3, ст.11].

Кроме всего прочего как альтернатива разработке единых стандартов ГФК существует мнение о возможности, в определенной мере, применения федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности в государственном финансовом контроле.

На наш взгляд, указанная альтернатива не совсем оправдана, так как, исходя из логичных рассуждений, аудиторский контроль относится к негосударственному финансовому контролю, который представляет самостоятельный вид финансового контроля, поэтому ГФК требует несколько иного подхода к стандартизации.

Таким образом, начиная с момента принятия рассмотренного ранее федерального закона, заложены определенные предпосылки для развития единой системы стандартов внешнего ГФК, которая будет способствовать систематизации контроля, методологическому обеспечению действий сотрудников контрольно-счетных органов при проведении контрольных мероприятий, а также значительно повысит результативность ГФК.

Еще одним фактором повышения результативности ГФК является усиление действенности финансовых санкций за нарушение бюджетного законодательства, что способствует одновременно и укреплению бюджетной дисциплины.

В действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации по-прежнему не решены вопросы установления ответственности и применения санкций, например, по таким основаниям мер принуждения, как неисполнение закона (решения) о бюджете, финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись [1, ст.283]. В отношении большинства оснований мер принуждения, по которым предусмотрена ответственность, санкции за нарушение бюджетного законодательства не соразмерны произведенному правонарушению в бюджетной сфере. Следует обратить внимание и на тот факт, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации встречаются отдельные основания мер принуждения, как финансирование расходов сверх утвержденных лимитов или несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, по которым административные санкции определены не действующим в настоящее время Кодексом РСФСР об административных правонарушениях [1, ст.295,297]. Таким образом, вопрос усиления действенности мер ответственности является актуальным, так как в целом большая часть норм раздела четвертого Бюджетного кодекса Российской Федерации являются неработающими, в то время как «работающие» отменены.

Таким образом, повышение результативности ГФК зависит от усиления действенности финансовых санкций. Очевидным представляется то, что санкции должны быть прямо пропорциональны тяжести нарушения бюджетного законодательства и должны тем самым не только возмещать причиненный ущерб государству и наказывать виновных, но и сдерживать других от совершения подобных правонарушений.

Наиболее важной особенностью развития государственного финансового контроля на современном этапе является внедрение, а также определение значения и места в нем государственного аудита. При этом следует сказать, что существуют достаточно взглядов и позиций представителей научной сферы на предмет эквивалентности указанных понятий, но все-таки формирование государственного аудита является этапом совершенствования государственного финансового контроля в рамках поставленных целей модернизации государственных финансов, связанных с повышением результативности использования бюджетных средств. На наш взгляд, государственный финансовый контроль является значительно шире в понятийном аппарате, организации и методологии осуществления государственного аудита, который включает отнюдь не все элементы системы государственного финансового контроля.

Таким образом, государственный аудит отличается от ГФК тем, что акцент перемещен на оценку эффективности использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности.

Определенным образом повышение результативности контроля зависит от осуществляемых типов государственного финансового контроля, одним из которых потенциально важным является аудит эффективности. Причины, объясняющие роль и значимость аудита эффективности в повышении результативности заключаются, прежде всего, в том, что объектом данного типа ГФК является не просто использование бюджетных средств, а оценка того насколько экономично, продуктивно и как следствие результативно были использованы финансовые ресурсы государства [4, с.12]. На сегодняшний день аудит эффективности осуществляется, как Счетной палатой Российской Федерации, так и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

Существенными проблемами в реализации и проведении аудита эффективности на современном этапе являются, во-первых, то, что не в полной мере разработаны подходы к оценке и критерии эффективности, и, во-вторых, недостаточно проработаны вопросы практического устранения нарушений и выполнения рекомендаций, сформированных по итогам проведения аудита эффективности.

Не менее интересной является проблема, связанная с тем, что контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, предпринимают попытки поэтапного внедрения элементов аудита эффективности, что видно из наиболее часто используемых формулировок названий контрольных мероприятий, как проверка или же контроль целевого и эффективного использования средств, при проведении которых даже не разрабатываются критерии эффективности. Во многом подход, основанный на возможности поэтапного внедрения элементов аудита эффективности, является ошибочным, так как аудит эффективности представляет собой целостную модель с присущими и необходимыми ей компонентами.

Наряду с аудитом эффективности важной тенденцией развития и повышения результативности ГФК является внедрение и использование контрольно-счетными органами такого типа ГФК, как стратегический аудит. Как было сказано, стратегический аудит представляет собой один из типов государственного финансового контроля, основной целью которого является комплексная оценка реализуемости в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики с учетом оценки ресурсных возможностей, ожидаемых при этом последствий, а также обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов соответствующего бюджета [5, с.43].

Необходимость проведения мероприятий стратегического аудита органами внешнего ГФК обусловлена среднесрочным планированием, наличием долгосрочных целевых программ, реализацией принципов бюджетной стратегии, а также расширением сферы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях.

Сущность стратегического аудита, как и любого контрольного мероприятия, заключается в получении доказательств и подготовке на их основе комплексной оценки формирования и использования государственных ресурсов с точки зрения реализуемости в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики.

Стоит сказать, что в части практического использования органами внешнего ГФК стратегического аудита, существуют проблемы, связанные с тем, что в настоящее время по-прежнему отсутствуют, даже в Счетной палате Российской Федерации, методики и стандарты организации и проведения стратегического аудита.

Еще одной не менее важной тенденцией и как следствие фактором повышения результативности ГФК является внедрение и использование информационных технологий в деятельности контрольно-счетных органов.

Внедрение органами ГФК современных информационных технологий и информационных систем обусловлено значительным объемом и разнообразием состава данных, необходимых для осуществления контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности и является действенным средством результативности контроля.

Создание и использование информационных технологий и информационных систем контрольно-счетными органами осуществляется в локальных и общегосударственных масштабах. Примером использования локальных информационных систем в деятельности органов внешнего ГФК является разработанная в соответствии с Единой концепцией информатизации деятельности Счетной палаты Российской Федерации и эксплуатируемая в ней информационно-телекоммуникационная система, созданная по типу внутреннего информационного портала [6]. Создание информационно-телекоммуникационной системы в Счетной палате Российской федерации позволило объединить различные информационные ресурсы в единое информационное пространство, предоставляющее ее сотрудникам актуальную агрегированную информацию в максимально удобном для восприятия виде.

Стоит сказать, что в отношении информационно-телекоммуникационной системы Счетной палаты Российской Федерации проводятся мероприятия по оценке ее состояния в рамках деятельности Рабочей группы ИНТОСАИ по аудиту информационных технологий. Последняя подобная проверка осуществлялась в январе 2011 года в виде самооценки информационно-телекоммуникационной системы Счетной палатой Российской Федерации с участием членов Рабочей группы ИНТОСАИ по ИТ-аудиту [6].

Примером использования информационных систем органами внешнего ГФК в масштабах государства является созданная в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия» Государственная информационно-аналитическая система контрольно-счетных органов Российской Федерации (ГИАС КСО), которая предназначена для автоматизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности органов внешнего ГФК, обеспечения их эффективного взаимодействия между собой, а также с органами государственной власти и местного самоуправления в рамках единого информационного пространства всех контрольно-счетных органов Российской Федерации.

По состоянию на 1 января 2011 года ГИАС КСО эксплуатируется в Счетной палате Российской Федерации, в 34 контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и в 2 контрольно-счетных органах муниципального уровня [7].

В целом, следует сказать, что результативность ГФК является важным компонентом оценки эффективности использования государственных средств, являющейся современной тенденцией развития всей системы ГФК, а поэтому принятие мер по повышению результативности контроля будет способствовать усилению его действенности, что скажется положительно и на процессе модернизации государственных финансов.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ.

3. Федеральный закон от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

4. Саунин А.Н. Аудит эффективности в России: методика и практика. – М.: ОАО «Воентехиниздат», 2010.

5. Титов В.В. Системный аудит в практике контрольно-счетных органов// Учет и контроль. - 2008. - №4.

6. Интернет- ресурс: Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации http://www.ach.gov.ru//

7. Интернет- ресурс: Официальный сайт Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации http://www.ach-fci.ru//