Направления повышения эффективности и результативности бюджетных расходов

Повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу является одной из приоритетных задач современной политики бюджетного планирования и реформирования на всех уровнях системы общественных финансов. Государство несет ответственность за принятые на себя расходные обязательства и должно приводить доказательства того, что израсходованные бюджетные средства принести определенный результат или истрачены с каким-то эффектом. Причем полученные эффекты должны быть достаточно достоверны и подтверждаться определенными цифровыми значениями по направлениям, статьям, программам, проектам бюджетного финансирования общественных нужд. Таким образом, основной проблемой реализуемой на данный момент бюджетной реформы, является повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы, так как это более важный фактор роста эффективности в современных условиях по сравнению с его доходной частью[1, с. 18]. Особенно этот вопрос актуален в настоящее время, в условия посткризисного восстановления российской экономики, и как следствие – возникновение нестабильной ситуации с доходной частью бюджета.

В экономической литературе понятие «эффективность» как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление, и имеет особенность определяться количественно и качественно. Качественная составляющая эффективности бюджетных расходов – достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании. Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. С количественной стороны, эффективность – степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий [2, с. 218]. В сфере общественных финансов, понятие «эффективность» имеет свою специфику. Здесь, говоря об эффективности, речь идет, прежде всего, о социальном эффекте от предоставления бюджетных услуг для общества.

Необходимо заметить, что действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания о том, что же подразумевается под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что статья 34 Бюджетного кодекса РФ [3] закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Так, в соответствии с данной статьей БК РФ, под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств бюджетной системы понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств [4, с. 3].

Международная практика реформирования бюджетного процесса нацелена на повышение эффективности бюджетных расходов и развивается в направлении отказа от сметного планирования в пользу системы управления государственными финансами по критериям результативности, введения различных форм мониторинга, оценки и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации идет по тому же пути. Основными тенденциями эволюции бюджетного законодательства в Российской Федерации становятся финансирование не расходов, а выполняемых исполнителями функций, расширения самостоятельности и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств и смещение акцентов с контроля за исполнением сметы на контроль за достижением заявленных результатов. Расширяются горизонты планирования, осуществляется переход от краткосрочного к среднесрочному планированию. В международной практике средствами повышения эффективности бюджетных расходов являются также привлечение к оказанию бюджетных услуг частного сектора, реорганизация бюджетных учреждений, изменение их организационно-правовой формы, что приводит к повышению их самостоятельности в распоряжении ресурсами, ответственности за достижение финансовых результатов и тем самым к росту эффективности расходования средств [4, с. 147]. В настоящее время существуют следующие основные направления повышения эффективности бюджетных расходом, распространенные в международной практике и актуальные для нашей страны:

1) внедрение инструментов БОР;

2) реформирование бюджетного сектора (реструктуризация бюджетной сферы);

3) совершенствование финансового менеджмента в госсекторе.

Одним из основных инструментов повышения эффективности расходов бюджета, актуальных в настоящее время для России, является внедрение методов формирования бюджета, основанных на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) [4, с. 159]. В целом модель БОР предусматривает распределение бюджетных средств между бюджетополучателями в зависимости от достижения ими конкретных результатов, обеспечивая тем самым наиболее эффективное расходование бюджетных средств. При этом средства распределяются пропорционально общественным ожиданиям и приоритетам. Ведь в основе общей оценки эффективности бюджетных услуг лежат два основных понятия: экономическая эффективность, связывающая объемы предоставляемых услуг с затратами и социальная эффективность, которая определяется как степень достижения определенного социального результата. Таким образом, разработке финансовых нормативов, на базе которых будет проводиться расчет стоимости государственных услуг, должно предшествовать определение конечных целей оказания услуг [5, с. 19].

Подход к формированию и исполнению бюджета на принципах БОР существенно отличается от действующих ранее принципов устройства бюджетного процесса, когда основой для бюджетного планирования и расходования средств является постатейное рассмотрение сметы расходов в разных ее вариациях [1, с. 19]. Суть так называемого сметного планирования, сводилась к тому, что бюджетные расходы определялись на основе отчетных данных за прошлый период плюс надбавка. Так в последние два-три года, расходная часть бюджета ежегодно  увеличивалась на 20-30 процентов [6]. В таком планировании игнорировались конкретные цели и результаты расходования государственных средств, цель этого финансирования сводилась к осуществлению затрат на прежнем или приращенном уровнях, то есть фактически затраты приравнивались к результатам.

В Российской Федерации система БОР начала набирать свою актуальность в 2004 году, с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса. Однако внедрение управления по результатам в 2004—2006 годах осуществлялось в форме эксперимента. В последующие годы были приняты различные нормативные правовые акты, уточняющие процедуру введения принципов БОР. Реализуемая политика планомерно обеспечивает переход на более высокий качественный уровень финансирования бюджетных услуг из общественных финансовых фондов по заранее определенным каналам и направлениям распределения и получателям для удовлетворения их потребностей и нужд.

В рамках второго направления повышения эффективности расходования бюджетных средств, в числе основных нерешенных проблем функционирования бюджетной сферы необходимо отметить следующее: действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетных учреждений; содержание квазибюджетных учреждений (значительную долю доходов которых составляют доходы от платных услуг) препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят государственных услуги на нерыночной основе; отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию этих средств, а также прямым злоупотреблениям.

Решение этих проблем через реформирование бюджетной сети заложена в документе «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.» По данному направлению повышения эффективности бюджетных расходов предлагаются следующие пути реструктуризации бюджетного сектора, которая предполагает реорганизацию: сети бюджетных учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий [4, с. 199].

Модернизация бюджетной сети осуществляется по следующим основным направлениям: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств; реорганизация бюджетных учреждений и переход к новым формам финансирования предоставления государственных (муниципальных) услуг (договорное финансирование, субсидирование потребителя, нормативно-целевое финансирование); внедрение методов формирования БОР на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Реорганизация государственных и муниципальных унитарных предприятий предполагает: приватизацию и уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям государства, а также поставленным целям и задачам; для унитарных предприятий, которые сохранят свой правовой статус, повышение качества финансового менеджмента и управления со стороны государственных и муниципальных органов управления.

По третьему направлению повышения эффективности расходования бюджетных средств необходимо повышение качества финансового менеджмента, поскольку одной из основных проблем, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе. Финансовый менеджмент — система, посредством которой управляются и контролируются финансовые аспекты деятельности государственного органа по достижению его целей. Система предполагает предоставление большей свободы принятия решений тем, кто управляют бюджетными расходами и результатами. Финансовый менеджмент в общественном секторе — это следующие процессы и процедуры, обеспечивающие результативность использования ресурсов: определение наиболее эффективных способов использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики; обеспечение эффективного исполнения принятых решений; делегирование ответственности; ответственность и подотчетность за деятельность и ее результаты. Следовательно, для достижения главной цели эффективного и ответственного управления общественными финансами — предоставления общественных услуг высокого качества при повышении эффективности и результативности бюджетных расходов — необходимо последовательно реформировать все фазы бюджетного цикла путем внедрения современных процедур и процессов финансового менеджмента в общественный сектор [4, с. 239].

Таким образом, главной целью реформы общественных финансов является улучшение качества услуг, оказываемых населению, путем повышения эффективности бюджетных расходов. Эта цель достигается путем поэтапного перехода к эффективному и ответственному управлению общественными финансами, основанному на принципах прозрачности, устойчивости и результативности и отвечающему лучшим образцам международной практики. К середине 2008 г. были заложены и законодательно закреплены внешние условия для повышения эффективности управления бюджетными средствами. Осуществленные в ходе бюджетных реформ шаги задали на всех уровнях бюджетной системы определенные рамки для бюджетного планирования в соответствии с принципами БОР и повышения качества принимаемых решений в среднесрочной перспективе, заложили основу для дальнейшего прогресса в сфере управления общественными финансами и последующего достижения главной цели — перехода к управлению общественными финансами в Российской Федерации на принципах прозрачности, устойчивости и эффективности. В то же время далеко не все проблемы были решены. Недостаточная эффективность использования средств бюджета всех уровней послужила причиной принятия еще ряда документов, касающихся вопросов реформирования бюджетного планирования. Так, в феврале 2010 года была утверждена Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, среди ключевых целей этой программы - использование механизмов, прежде всего ориентированных на результат [6].

Для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо провести еще целый ряд преобразований, касающихся как учреждений бюджетной сферы, там и системы управления бюджетными средствами в целом. Остается надеяться, что дальнейшая модернизация бюджетной системы будет, не менее результативна, и вместе с имеющимися новшествами даст возможность более эффективного и рационального использования расходов бюджета.

Литература:

1. Ананских, М. Методологические проблемы оценки эффективности бюджетных расходов / М. Ананских // Бюджет и финансы. – 2009. – № 3. – С. 18-21.

2. Воронин, Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики / Ю.М. Воронин. – М.: Финансовый контроль, 2005. – 432 с.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации/– М.: Проспект, 2010. – 256 с.

4. Заболотнева, Л. К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов / Л. Заболотнева, Е. Захарченко // Бюджет и финансы. – 2009. – № 2. – С. 2-6

5. Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. редакцией А.А. Климова. – М.: Дело, 2009. – 520 с.

6. Батина, И.Н. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг [Текст] / И.Н. Батина, А.Ю. Тульская // Финансы. – 2008. - № 8. – С. 19-22.

7. Кудрин, А.Л. Программа повышения эффективности бюджетных расходов [Электронный ресурс]. URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=336122