Информационные технологии взаимодействия в муниципальном управлении: история и современность

Местное самоуправление является сложным социальным феноменом. Несмотря на бытующее мнение об отсутствии глубоких корней демократической, самоуправленческой культуры в современной России, можно утверждать, что в системе социального управления сложился достаточно мощный пласт демократических и управленческих привычек, обычаев, традиций, управленческих структур и стандартов. В них материализовались традиционные для России идеи равенства, справедливости, проявившиеся в различных формах консервативного, религиозного и революционного сознания. На этой основе складывалась рациональная организация местной власти, управления и самоуправления [2, с.64].

Отечественный управленческий опыт показывает, что местное самоуправление - это всегда сочетание государственных, региональных и местных интересов. Диалектика взаимоотношений центральной и местной власти в России связана с ее основными историческими циклам. Периоды кризиса центральной власти знаменовались всплесками самодеятельности и самоуправления на местах. В эти периоды местное самоуправление принимало на себя выполнение важнейших государственных функций, выступая гарантом сохранения российской государственности. Периоды укрепления централизованной власти в России сопровождались попытками центра ограничить, а порой и ликвидировать самостоятельность территорий на местах. В этом мы и видим диалектику взаимодействия государственного управления и местного самоуправления, когда, имея имманентное противоречие, они неизбежно дополняют друг друга.

Местное самоуправление всегда было и будет «буфером» между государством и обществом. Именно в этом заключается его роль в сохранении и укреплении государственности. Как верно указывает И.И. Овчинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление»,-это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления, как в субъекте Федерации, так и в стране в целом» [3, с.7].

Недооценка или подавление местного самоуправления опасно негативными последствиями для государства: в лучшем случае - это социальное напряжение (проявленный конфликт между обществом и государством); в худшем - скрытый конфликт, повышение уровня криминализации общественной жизни. В последнем случае объективно существующая реальность (свойство самоорганизации и саморазвития) находит себе выход за пределами правового пространства (в незаконной форме), уходя от взаимодействия с государством и из-под его контроля.

Свойство самоорганизации таит в себе громадную социальную энергию, которая, если ей правильно распорядиться, может стать ресурсом для развития государства. Если же эта энергия не найдет себе позитивного выхода, она способна разрушить государство. Местное самоуправление является механизмом контролируемого высвобождения социальной энергии путем преобразования потенциальной энергии социальной активности в ресурс развития территориальной социальной целостности - муниципального образования.

В процессе государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как государственный институт или как институт гражданского общества. Многие исследователи склонны считать местное самоуправление и условием существованием гражданского общества, и механизмом его формирования. Он заключает в себе и государственную, и общественную составляющую, а также является фактором повышения экономической эффективности. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности.

Сильное государство в современном понимании - это государство, в котором достигнут оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.) между государственными институтами, местным самоуправлением и общественными институтами. Из этого следует, что институт местного самоуправления является фактором национальной безопасности [4, с.23]

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления. Наиболее показательной в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года, которая действительно развивала земства и городская 1870 года, которая в последствии привела к революционной ситуации.

В 1870 году городское самоуправление было введено в 46 губернских и уездных городах. Архангельске, Астрахани, Кишиневе, Владимире, Вологде, Воронеже, Вятке, Екатеринославле, Казани, Калуге, Керчи, Киеве и т.д. В остальных городах и посадах губерний, исключая западные, предполагалось ввести Положение, учитывая местные обстоятельства, по предложению Министерства внутренних дел. Правительство применяло избирательный метод введения городского самоуправления. В одних городах оно вводилось волевым порядком, в других после согласительной процедуры, с учетом сложившихся обстоятельств и местных условий по предложению министра внутренних дел совместно с генерал-губернаторами, а также по предложению общих городских дум в адрес законодательного органа.

Ограниченное число городов, в которых вводилось Городовое Положение, преследовало определенные цели. Правительство проводило эксперимент. Естественно, оно с осторожностью относилось к возможности массового внедрения самоуправления в городах [5, с.48].

Массовое внедрение предполагало активное общение смежных городов между собой, объединение их в решении различных задач, обмен различными документами, что настораживало правительство. Оно боялось получить для себя мощный противовес в лице самоуправляющихся городов. Поэтому подавляющая часть городов самоуправления не имела. Названный выше перечень городов свидетельствует о том, что они, как правило, находились друг от друга на значительном расстоянии и были разобщены. Следует заметить, что тот же самый принцип был использован при введении земского самоуправления. Циркуляры Министра внутренних дел от 28.06.1868 г. и 08.10.1868 г. запретили земским учреждениям обмениваться своими изданиями с земствами других губерний. Из ряда документов известно, что отношение Министерства внутренних дел к идее местного самоуправления изначально было отрицательным. А оно выступало всегда в роли того органа, от которого зависело становление и развитие системы местного самоуправления.

Местное городское самоуправление занимало сравнительно незначительное место в системе городов России. В основной части городов действовала система органов государственной власти и управления. Это означало, что самоуправление являлось не опорой государства, а лишь незначительным элементом, полностью зависимым от него размещалось на сравнительно небольшой территории страны. Территории Прибалтики, Средней Азии, Закавказья, Войска Донского, основная часть Сибири не имели городского самоуправления. Возможно, подобная дислокация городского самоуправления диктовалась тем, что в окраинных территориях, граничащих с другими государствами, нужна была государственная система власти и управления, которой правительство оказывало наибольшее доверие, чем самоуправлению.

Недооценка местного городского самоуправления, недоверие большинству людей, сдерживание и подавление их инициативы привели к тому, что центральная власть потеряла опору в лице народа. Центральная власть оказалась оторванной от повседневных нужд людей. Подавление инициативы граждан привело общество к глубокому кризису, вылившемуся в люмпенизацию большинства городского населения. Это как раз и стало одной из главных причин антиправительственных выступлений и революций. Правительство само привело общество в состояние революционной ситуации. Ему казалось, что только оно, имея вооруженную силу в состоянии обеспечить управляемость в обществе. Однако данная посылка оказалась ложной.

Сегодня для местного самоуправления характерным становится доминирование интересов населения местного сообщества, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ развития территорий, формировании местного бюджета, построении структур местного самоуправления, оценке деятельности депутатов и должностных лиц. Местные интересы имеют приоритет перед общегосударственными и корпоративными. России еще предстоит разработать формы и методы эффективного воздействия органов местного самоуправления на социальное, экономическое, экологическое, демографическое и пространственное развитие подведомственной территории.

Для развития системы местного самоуправления и реализации условий постоянного обновления механизма управления муниципальным образованием требуется использование новых, нетрадиционных подходов. Это связано, во-первых, с тем, что проблемы, стоящие перед муниципальными органами управления, отличаются от проблем, решаемых органами государственного управления, поэтому способы их решения по существу мало разработаны; во-вторых, структура органов местного самоуправления не в полной мере соответствует стоящим перед ним задачам, что обусловлено неразвитостью и новизной самого института местного самоуправления. Таким образом, формирование новой парадигмы управления экономическим развитием муниципальных образований становится объективной необходимостью.

В практику управления муниципальным образованием проникают методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Измерение эффективности деятельности организаций общественного сектора трудноосуществимо, поскольку есть заметное различие между организациями частного и общественного секторов: частная организация ориентируется на получение прибыли, а организация общественного сектора — на удовлетворение общественных потребностей.

В процессе формирования новой модели управления видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны населения, потребителей услуг регионального управления, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. В условиях децентрализации управления контроль должен быть более тщательным и всеобъемлющим (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Он должен приближаться к непосредственным исполнителям и в значительной мере осуществляться ими самими.

Смещаются и другие акценты, в частности центр тяжести переносится с измерения затрат на измерение результатов. Традиционно в государственном управлении концентрировалось внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата оставалось в тени.

При новых подходах к управлению основное внимание переносится на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности.

Одной из характерных черт современного управления является инновационный тип управления, при котором в конечном продукте постоянно увеличивается доля знаний как основного ресурса. Именно такой тип управления сегодня является эффективным. Он позволяет в процессе планирования, организации, мотивации и контроля максимально быстро, при минимальном количестве затрат, достигать максимальный экономический, управленческий и социальный эффект, обеспечивая постоянное поступательное развитие муниципального образования и повышение уровня и качества жизни населения. И, конечно, такое инновационное развитие должно осуществляться в определенном правовом пространстве. С этой целью, как заметил, выступая на V Красноярском экономическом форуме, Президент РФ Д.А. Медведев, «важно последовательно работать над улучшением законодательства. Работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества. А также нашим перспективным планам. Чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию».

Чрезвычайную актуальность в настоящее время приобрели такие формы научно-аналитического и информационного обеспечения управленческой деятельности на муниципальном уровне, как:

а) внедрение мониторинга в правоприменительную практику;

б) использование социологических опросов;

в) внедрение информационных технологий в практику муниципального управления, реализация программы «Электронный муниципалитет».

Внедрение мониторинга на муниципальном уровне позволяет решать задачи, повышающие в целом качество муниципального управления путем повышение эффективности реализации муниципальных программ и проектов. Задачей проведения мониторинга является получение качественной (объективной, достоверной и полной) информации [6, с.8.]

Мониторинг носит регулярный характер, его организация имеет смысл только тогда, когда результаты мониторинга предполагается использовать при принятии управленческих решений. Одним из главных мотивов проведения мониторинга является то, что эта процедура представляет собой прекрасный инструмент для организации управления.

Возможны различные схемы организации мониторинга. Могут отслеживаться как сразу все аспекты выполнения программы (ход ее реализации, качество предоставляемых услуг, финансовое управление, удовлетворенность клиентов предоставляемыми услугами), так и какой-либо один из этих компонентов. Мониторинг на уровне муниципального образования чаще всего сосредоточен на контроле процесса реализации программы в целом. Постоянный мониторинг на этом уровне базируется, в основном, на количественных данных и поэтому требует разработки стандартных форм отчетности.

Важнейший фактор успешной организации мониторинга – организация муниципальной информации. Регулярность информационных потоков внутри местной администрации муниципального образования, наличие в ее структуре квалифицированных статистической и аналитической служб, наличие электронных баз данных и систем компьютерной связи между сотрудниками органов местного самоуправления, все это делает проведение мониторинга легко выполнимым и максимально полезным для управления программой.

Большую роль в повышении эффективности деятельности органов местного самоуправления могут сыграть также социологические опросы, которые представляют собой выявление наиболее актуальных для населения экономических, экологических и социальных проблем и способов их решения. Опросы населения могут проводиться методами анкетирования в тех случаях, когда обследуется определенная группа местного сообщества (например, руководители предприятий и организаций), либо методом выборочных опросов, когда необходимо получить данные, отражающие позицию всего населения. Проведение опросов позволяет собрать информацию о готовности местного сообщества и его отдельных групп участвовать в организации местного самоуправления. На базе этой информации можно предварительно оценить ресурсы, которые могут привлечь органы местного самоуправления, условия, при которых эти ресурсы могут быть мобилизованы. Может быть оценен также уровень активности и зрелости населения, степень осознания им собственной социальной ответственности и роли в развитии муниципального образования.

В ходе обследования населения выявляется информированность жителей о деятельности органов местного самоуправления, общественные ожидания по отношению к ней. Уровень удовлетворенности населения предоставлением муниципальных услуг соотносится с общественными ожиданиями качественных характеристик этой сферы. Оцениваются стереотипы поведения населения в сфере самоорганизации, самоуправления и взаимодействия с местными органами власти. Оценка уровня удовлетворенности предоставлением муниципальных услуг включает в себя все основные сферы деятельности органов местного самоуправления.

В современном обществе, которое часто называют информационным, конечно, особенно велика роль информации, информатизации и информационных технологий. Информационное обеспечение местного самоуправления – это не только важное, но и весьма значительное направление усиления качества муниципального управления, повышения его эффективности. Учитывается это и п. 7 ч. 1 ст. 17 Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе предусматривается, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации. Кроме того, в соответствии с. ч. 3 ст. 68 данного закона органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

На практике публикация официальных сообщений и материалов органов местного самоуправления осуществляется чаще всего в уже действующих СМИ на конкурсной основе.

Нарастающая потребность в устойчивом, динамичном и безопасном развитии общественно-политических, социальных, экономических, национальных отношений с учетом интересов нынешних и будущих поколений, новации в области науки и техники требуют радикальных изменений в организации информации, методах обеспечения ее достоверности, эффективности получения и использования. Нельзя не признать, что сегодня основной обмен информацией идет преимущественно между отдельными органами власти. Гораздо в меньшей степени осуществляются информационные связи, например, между органами местного самоуправления и населением, отдельными жителями. Таким связям препятствует отсутствие надежного инструмента, позволяющего обслуживать огромные информационные потоки. Другой ключевой проблемой остается недостаточная информационная открытость, а порой и информационная закрытость органов местного самоуправления, отсутствие должной обратной связи с населением.

Хотя следует отметить, что в последние годы предприняты активные усилия по расширению информационной открытости всех уровней власти, в том числе и местного самоуправления. На это, в частности, нацелено Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям», которым с 1 января 2008 г. обеспечен переход федеральных органов исполнительной власти на оказание гражданам и организациям государственных услуг, связанных с обменом сведениями, содержащимися в том числе и в базах данных информационных систем органов местного самоуправления, с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра.

На информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления направлена реализация и Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65. Одной из основных задач данной программы является разработка и тиражирование типового программного обеспечения поддержки выполнения основных функций органов местного самоуправления и разработка соответствующей методической базы, включающей полный набор административных и технических регламентов.

Создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов местного самоуправления позволяет также обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий. Одновременно преодолевается сложившийся разрыв между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере использования информационных и коммуникационных технологий.

В дополнение к данному положению вещей, на практике, у органов местного самоуправления появляются функции организации информационного взаимодействия населения с региональными и федеральными структурами государственного управления. Действительно, все решения, правила, информационные сообщения, рожденные на государственном уровне, касающиеся всего населения, направляются в муниципалитеты, которые, в свою очередь, должны организовать:

а) информирование;

б) разъяснение;

в) сбор информации для обеспечения контроля.

В процессе организации информационного взаимодействия между населением, органами государственной и местной власти органы МСУ выполняют роль своеобразной «мембраны», получающей организационную информацию от государственного уровня и обеспечивающей информирование, разъяснение и получение обратной информации от населения, будь то частное лицо либо юридическое.

В последнее время в процессе информирования населения со стороны власти активно используется сеть Интернет. У большинства муниципалитетов есть свои сайты, на которых (по мнению чиновников) есть вся разъяснительная информация. И мнение это укрепляется с ростом объемов всевозможных данных. Но опять же, если мы вернемся к допустимым нормам объемов информации и эффективной коммуникации, то поймем, что в большом объеме информации очень сложно найти нужную. Если при размещении информации в печатных СМИ материал хотя бы частично декодифицируется (журналист должен говорить с читателем на одном языке), то Интернет-сайты муниципальных органов власти содержат сложные тексты «на языке документа». Например, все решения Совета местных депутатов либо постановлений и распоряжений главы муниципалитета за пять лет, размещенные на сайте, вроде как и полная информация, но она может быть только предметом какого-либо исследователя (желательно специалиста с юридическим образованием), но не простого гражданина, желающего найти что-то конкретное. Отсутствие четкого разграничения между информированием и разъяснением в рамках попытки упорядочить процесс информационного взаимодействия с гражданами приводит к углублению противоречий в этом вопросе в области использования Интернет-сети в качестве площади информационного взаимодействия власти и населения. Новый закон об информировании населения о деятельности власти (№ 8-ФЗ от 9 февраля 2009 года Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), который вступил в силу с 1 января 2010 года, также способствует тому, чтобы государственные органы и органы местного самоуправления обеспечивали наличие информации в сети Интернет и других информационных площадях. Статья 19 данного закона, определяющая порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу, в пункте 3 гласит: «при запросе информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, опубликованной в СМИ либо размещенной в сети Интернет, в ответе на запрос в государственный орган, орган местного самоуправления могут ограничиться указанием названия, даты выхода и номера СМИ, в котором опубликована запрашиваемая информация и (или) электронного адреса официального сайта, на котором размещена запрашиваемая информация». То есть, разместив информацию на сайте в Интернет, любая государственная и муниципальная структура может просто переадресовать просителя на сайт (закон не предусматривает более точную адресацию (сайт, рубрика, подрубрика и т.д.). Если на сайте не предусмотрена система поиска (а в рассматриваемом законе это отдельно не оговаривается), то у запрашивающего информацию гражданина очень мало шансов найти искомый документ, не говоря уже о декодифицированной информации.

Подводя определенную черту под рассуждением об информировании граждан властью, включая СМИ и сеть Интернет, отметим два важных момента: первый – процесс информирования и разъяснения информации есть не одно и тоже. На сегодняшний день власть всех уровней информирует, обеспечивая наличие информации в доступных местах, но не разъясняет. Второй – разъяснение информации для населения – это процесс декодификации информации, понятной простому, не подготовленному гражданину.

Варианты практического решения исследуемой проблем.

Практическое решение проблемы разъяснения информации в сфере взаимодействия власти и населения предлагается искать в сфере предоставления государственных, муниципальных услуг. Регламентация государственных и муниципальных услуг является одним из основополагающих моментов в административной реформе в Российской Федерации. Реформа предусматривает, помимо ряда основополагающих моментов, подготовку регламентов, обеспечивающих максимальный учет интересов граждан (потребителей услуг) и обеспечение минимизации непосредственного контакта чиновника с получателем государственных, муниципальных услуг. Фактически процесс информационного взаимодействия власти и граждан сводится к максимальному разъяснению гражданам их прав и обязанностей в рамках получения муниципальных, государственных услуг.

Разделив функцию информирования на составляющие (разъяснение через декодификацию), мы должны посмотреть на процесс информирования властью граждан как на процесс, целью которого является знание граждан о порядке получения услуг власти. То есть мы предлагаем во главу угла поставить не просто наличие информации в доступных места, изложенной в существующем формате административных регламентов, правил и т.п., а обеспечение знания граждан через удобное, декодифицированное (понятное простому гражданину) изложение административных регламентов.

Очевидно, что основными принципами, предшествующими и сопутствующими информатизации местного самоуправления должны быть: гуманизация процесса информатизации; экономия материальных и трудовых ресурсов за счет развития информационных систем (проведение электронных торгов и аукционов и т.д.); предоставление каждому жителю муниципального образования возможности войти в единое информационное пространство, познавать его информационные процессы, участвовать в этих процессах, выполнять свои ежедневные задачи [1, с.131].

Поскольку информация- это открытая Вселенная для всех, то излишняя секретность ее при административно-централизованных режимах приносила обществу больше вреда, чем пользы, ибо действие таких режимов направлены против естественных законов развития общества, которые не поддаются засекречиванию. Анализ более 150 стран мира показал, что чем больше административно-территориальных информационно-сотовых самоуправляемых единиц (сот) в стране, тем, как правило, выше уровень жизни в ней, естественно, при демократическом устройстве общества.

Литература:

1. Иванов В.Н., Патрушев В.И. Социальные технологии М.,2004, с.131

2. Калмыков В.Н. Актуальные проблемы муниципального управления. Становление и развитие местной власти в России, Владимир, Посад, 2000, С.64.

3. Местное самоуправление в системе народовластия. Сборник статей- М.1999,С. 7

4. Мокрый В.С. Местное самоуправление –важнейший элемент гражданского общества». Местное самоуправление. М., 2004.С.23.

5. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.1995. С.48.

6. Саак А.А., Пахомов Е.В., Тюшняков В.Н. Информационные технологии управления.М.,2010