Формирование оценки социально-экономической эффективности на муниципальном уровне в отраслях сферы услуг

Понятие эффективности на государственном и муниципальном уровне в отечественной практике механизма управления начинает складываться в конце ХХ века, когда поднимаются вопросы о совершенствовании административной организации, внедрении стандартов услуг, реализации оценки управления по результатам. На сегодняшний день в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» (по Указу Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261) и в муниципальных программах развития муниципальной службы и программах развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации (согласно ст. 35 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») предусмотрен комплекс мер, рассчитанный на установление и закрепление системы оценки социально-экономической эффективности в различных отраслях.

Сфера услуг в экономике всегда рассматривалась как индикатор уровня качества жизни населения, основополагающее для развития социальной сферы. Сфера услуг в муниципальной экономике, являясь неотъемлемой отраслью народного хозяйства, обеспечивает предоставление новых форм и видов услуг различным категориям населения в соответствии с возрастающими потребностями в улучшении условий, комфортности и качества жизни. При этом рассматриваемый муниципальный уровень обладает наибольшей степенью влияния на сферу услуг, поскольку местное самоуправление (далее — МСУ) создавалось непосредственно для обеспечения жизнедеятельности населения, что и обуславливает его отличие от общефедерального уровня решаемых задач и целей, а также перспектив практического применения механизмов управления по результатам. [1]

Для формирования комплексной оценки эффективности в отраслях сферы услуг необходимо руководствоваться поэтапной разработкой системы показателей результативности (рисунок 1). В России на сегодняшний день нет единого установленного регламента определения плановых значений и учета фактически достигнутых, методики расчета и заключительного анализа социально-экономической эффективности или неэффективности сферы услуг на муниципальном уровне при стратегическом планировании. В иных отраслях, где преобладает коммерциализация всего рабочего процесса, работа рассчитана на выполнение заказов, получение доходов в кратко- и среднесрочный период, где организации непосредственно вовлечены в конкурентную борьбу (промышленность, строительство, агропромышленный комплекс) используются различные элементы управления и стимулирования по результатам деятельности (прибыли организации). Но сферы, которые изначально были ориентированы на создание социальной базы качества жизни населения (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, молодежная политика, а также отрасль ЖКХ), нельзя оценивать по параметру экономической доходности. Здесь результатом работы должен стать уровень удовлетворенности качеством предоставляемых услуг населению.

Рис. 1. Этапы разработки и функционирования системы оценки эффективности

При формировании оценки социально-экономической эффективности в отраслях сферы услуг на муниципальном уровне необходимо выделение таких критериев как:

1)                 объем финансирования данной отрасли (выделяя при этом разные уровни бюджета), доходная и расходная части финансово-хозяйственной деятельности организаций и учреждений;

2)                 деятельность организаций и учреждений в заданных единицах.

Первая часть необходима для отражения экономической деятельности сферы услуг. Полученные значения будут являться основой для последующего анализа с учетом того, что социально ориентированные отрасли не будут иметь большой доход, но при этом можно сделать вывод об уровне расходов на содержание учреждений, оплату труда, улучшение материально-технической базы и техническое обслуживание. При этом проведенные исследования показывают, что главной целью оценки является оптимизация бюджетных затрат — экономическая составляющая, а привлечение внимания к проблемам социально-экономического развития территорий носит факультативный характер, именно граждане, проживающие на территории конкретного муниципального образования, как конечные получатели услуг, оказываемых местной властью, в первую очередь должны принимать решения об эффективности или неэффективности работы органов МСУ. [2]

Вторая часть отражает создание благоприятных условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание условий труда, быта, отдыха, развития. На анализе этой части и определяется положение сферы услуг, возможности ее развития. Так, на примере различных показателей (индикаторов) можно проследить динамику изменений в отраслях сферы услуг (далее представлены варианты показателей для некоторых отраслей).

Существуют несколько моделей расчета оценки эффективности в отраслях сферы услуг на муниципальном уровне. Они рассчитаны на комплексный анализ социально-экономического положения, включающего в себя разделы по целевому планированию и фактическому достижению индикаторов развития сферы услуг. В работе рассмотрены три модели: используемый в настоящее время в России унифицированный ежегодный доклад органов МСУ городских округов и муниципальных районов, схема общей оценки CAF и система сбалансированных показателей BSC.

На законодательном уровне система мониторинга показателей эффективности деятельности осуществляется по Указу Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и по Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Данные нормативно-правовые акты устанавливают процедуру сбора информации, ее расчета и сводного анализа по результатам деятельности органов МСУ, а также определяют принимаемые меры по достижению комплексного значения. В перечне показателей, утвержденных Указом и Постановлением, есть разделы, отнесенные к эффективности деятельности в сферах услуг: образование (дошкольное, общее и дополнительное), культура, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, энергосбережение и повышение энергетической эффективности. По показателям, находящимся в разделах, можно проследить динамику значений по отраслям, а также данные по удовлетворенности населения деятельностью органов МСУ (ранее в Постановлении Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р были значения удовлетворенности населения качеством дошкольного, общего и дополнительного образования, медицинской помощи, в сфере культуры, жилищно-коммунальными услугами).

Данная модель функционирует с 2008 года, имеет и положительные, и отрицательные стороны, итоговый результат которой подчас зависит от меняющихся экономико-политических решений, обусловлен как статистическими параметрами, так и данными органов МСУ. Тем не менее, данная модель является примером организации единой системы рационально организованного управления, определяемого качеством структуры и процессов управления, принципами развития потенциала территории.

Кроме того в мае 2012 года были разработаны «дорожные карты» в целях достижения индикаторов социально-экономического развития отраслей дошкольного, общего и дополнительного образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства. Согласно им разработаны планы-графики по достижению индикаторов и выполнению задач, определенных развитием отрасли.

Другая модель, применяемая в практике, предусматривает определение социально-экономической эффективности на муниципальном уровне через систему CAF (Common Assessment Framework) — общую схему оценки. Эта модель разработана на базе модели EFQM (European Foundation for Quality Management) Европейским институтом административного управления (European Institute of Public Administration, EIPA), который действует под эгидой Еврокомиссии для оценки организаций, финансируемых из государственного или муниципального бюджета. Сегодня в 27 европейских странах CAF является неотъемлемым элементом государственных программ реформирования государственного и муниципального управления. [3]

Модель CAF представляет собой девять параметров, которые устанавливают структуру критериев модели и являются основой самооценки деятельности органов МСУ. Критерии № 1–5 (руководство, служащие, стратегия и планирование, организации и предприятия, процессы и ресурсы) составляют группу «Возможности». Они дают понимание, какая осуществляется деятельность и какие подходы используются для достижения желаемых результатов. Группа критериев 6–9 «Результаты» включает результаты деятельности органов МСУ для граждан, служащих, общества в целом, а также ключевые результаты деятельности. Каждый критерий модели объединяет 28 составляющих, которые обуславливают приоритетные области, которые должны быть независимо оценены при анализе деятельности органов МСУ. Хотя CAF фокусируется на оценке административного менеджмента и определении возможностей для совершенствования, конечной целью является улучшение управления на государственном и муниципальном уровнях. При этом CAF учитывает такие специфические особенности как: строгая регламентация деятельности законодательством, нормативными актами и регулирующими структурами, высокая степень ответственности, связь с политикой, балансирование потребностями различных групп заинтересованных сторон, стремление к предоставлению качественных услуг, эффективность использования бюджетных средств, результативность.

При такой модели оценки социально-экономической эффективности сфера услуг становится самостоятельным сегментом для анализа в группе критериев возможности (заложенный и используемый потенциал) и результаты (как констатация уже достигнутого уровня). При этом появляется возможность увидеть разницу между оценкой, проведенной деятельности органов МСУ, и оценкой, данной населением.

Третья модель, используемая при оценке эффективности, определяется как система сбалансированных показателей (Balanced Scorecard, BSC) — концепция переноса и декомпозиции стратегических целей для планирования деятельности и контроля их достижения. В 1990-х годах учеными Бизнес-школы Гарвардского университета Робертом Капланом и Дейвидом Нортом была сформулирована эта концепция. Система сбалансированных показателей интегрирует тактический и стратегический менеджмент в единый непрерывный процесс, обеспечивая реализацию стратегических целей, позволяет отслеживать функционирование стратегии на всех временных этапах реализации и, тем самым, инициировать своевременную разработку коррективных программ.

Основой модели сбалансированных показателей является стратегическая карта-матрица, раскрывающая стратегические цели, задачи, принципы и методы осуществления деятельности организации. Такая карта дает полное представление о положении организации, отражая не только финансовые возможности, но и перспективы развития. При этом для оценки социально-экономической ситуации используются SNW-анализ и SWOT-анализ, учитывается взаимосвязь и взаимозависимость экономических факторов развития. Однако стратегические карты — это не просто система показателей для оценки деятельности организации. Они обеспечивают концентрацию усилий на достижение целевых значений в будущем, а, следовательно, являются инструментом управленческого контроля и реализации стратегии организации.

Рис. 2. Элементы системы оценки эффективности сферы услуг (на примере ССП)

Рассмотренные модели дают различное представление об оценки сферы услуг. Задачей расчета показателей эффективности деятельности органов МСУ по Указу Президента Российской Федерации является унифицированный подход к определению уже достигнутых значений. При этом остается открытым вопрос о результативности данной комплексной оценки, так как формирование доклада осуществляется в срок до 1 мая года, следующего за отчетным, т. е. результаты деятельности невозможно учесть в ходе бюджетного планирования на очередной год. [1] Таким образом, сводный доклад субъектов Российской Федерации об оценки деятельности органов МСУ нацелен на результат фактического положения отрасли. В данном случае разделы образования, культуры, физической культуры и спорта, ЖКХ, энергосбережения и повышения энергетической эффективности не имеют прямых предпосылок к изменению деятельности.

Модель общей схемы оценки (CAF) предполагает заключение, решение независимой экспертной комиссии по различным параметрам деятельности органов МСУ. Получается, она нацелена не на работу в конкретной сфере, а на внутреннюю оценку деятельности структурных подразделений органов МСУ и их рационального использования средств и ресурсов, что не дает возможности определить положение сферы услуг в социально-экономическом развитии муниципального образования.

Таким образом, при выборе оценки социально-экономической эффективности сферы услуг наиболее применима система сбалансированных показателей (BSC), которая имеет механизм учета различных параметров (индивидуальных для каждой отрасли), источников (внутренняя информация организаций и учреждений, статистические данные, официальные отчеты государственных и муниципальных органов, заключения экспертов) (рисунок 2). В конечном итоге такая оценка может дать полную картину состояния сферы услуг и способствовать внесению изменений в деятельность как органов МСУ, так и оцениваемых организаций и учреждений.

Литература:

1.             Калинин А. М. Совершенствование внешней оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления / А. М. Калинин, Е. А. Софрыгин // Вопросы государственного и муниципального управления, 2010. — № 2. — с. 203–210

2.             Зайцев А. О некоторых вопросах оценки эффективности органов местного самоуправления / А. Зайцев // Муниципальная служба, 2011. — № 1. — с. 40–43

3.             Маслов Д. В. Модель CAF и международная инициатива IQUAL / Д. В. Маслов // Эффективность и качество государственного и муниципального управления: современные тенденции обеспечения качества публичных услуг и оценки эффективности органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления: материалы международной конференции, г. Иваново, 2010 г. — 71 с.