Проблема независимости центральных банков

В данной статье рассмотрены модели банковских систем разных стран, на основе анализа которых раскрыт вопрос необходимости независимости центрального банка. Данный вопрос лежит в основе стабильности финансово-кредитной системы. Для решения проблемы независимости центральных банков в статье предлагается ряд критериев, которые необходимы для оценки независимости центрального банка.

Проблема независимости центральных банков является достаточно многосторонней. При изучении этой проблемы возникает вопрос о том, как и в чём должна проявляться независимость центральных банков? Почему у одних стран независимость центрального банка больше, однако, смотря по статистическим данным, степень независимость Банка России и ФРС США не имеет большого различия, а если рассмотреть модели банковских систем этих стран, то изначально понятно различие функционирования банковских систем. Так, если в России двухуровневая банковская система, то в США децентрализованная банковская система, а, соответственно, функции, статус и роль центральных банков в этих системах различная. И всё-таки, нужна ли независимость центральной системы, и на основании чего должно происходить совершенствование деятельности центрального банка в России? Основной задачей для решения проблемы независимости Банка России является выделение ряда критериев, необходимых для оценки независимости центрального банка.

Для раскрытия данного вопроса был рассмотрен рейтинг центральных банков по степени их независимости, составленный центром экономических исследований МФПА (таблица 1).

В приведенной таблице указаны сводные индексные оценки независимости по результатам анализа тридцати пяти центральных банков. Ведущие места заняли европейские центральные банки, включая центральный банк еврозоны и Финляндии, а также банки Швеции, Венгрии и Швейцарии. Банк России не попал в первую двадцатку — он занял двадцать седьмое место. Соседние места занимают ФРС США и Банк Мексики, которые по общемировым меркам входят в круг относительно зависимых центральных банков.

Исходными данными послужило национальное законодательство о центральном банке в каждой стране. Независимость оценивалась по трем индексам: индекс кадровой независимости, индекс политической независимости и индекс экономической независимости. Центральный банк обладает кадровой независимостью, когда правительство не имеет возможности напрямую назначать руководство банка, а также когда его руководство самостоятельно принимает решения. Политическая независимость зависит от оперативного вмешательства правительства в деятельность центрального банка. Экономическая независимость определяется условиями кредитования банком государственного бюджета.

России присвоено 27-е место среди развивающихся стран (индекс 0,44). Более низкие оценки эксперты выставили лишь Таиланду, Египту, Израилю, Иордании и ЮАР. Хотя во многих вопросах экономической политики Банк России несвободен от решений правительства и лишь единожды достигал целевой планки, и все же денежно-кредитная политика последних лет стала отвечать современным стандартам.

Долгая история существования российского Центрального банка — это история его подчиненного положения по отношению к правительству. Формально независимость Банк России получил в 1990 г., а по сути дела — в 1995-м, после принятия второй версии закона о ЦБ. За такой короткий срок не успели сформироваться соответствующие традиции. Поэтому любое проявление независимых действий и демонстрация независимой позиции председателем ЦБ РФ вызывают раздражение высших государственных чиновников.

В зарубежной практике есть такие страны (Великобритания), где по законодательству правительство имеет право давать прямые указания руководству центрального банка. Но там, где существуют многолетние традиции независимости центрального банка, этим правом никогда не пользуются на практике.

В настоящее время при обсуждении вопроса о независимости Банка России особую остроту приобрели такие аспекты, как величина валютных резервов страны, участие или неучастие Совета Федерации во взаимодействии с Банком России через Национальный банковский совет, укрепление или ослабление курса рубля.

Согласно статье первой Федерального закона о центральном банке России: «Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Я хочу обратить внимание именно на то, что закон о ЦБ РФ ссылается на Конституцию РФ.

Статья 75 Конституции Российской Федерации четко закрепляет принцип независимости Банка России:

1.                  Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

2.                  Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Тот факт, что Конституция РФ предоставляет Банку России особый и независимый статус, по существу никем не оспаривается. Однако многие авторы расходятся по вопросу о том, какой степенью независимости должен обладать Банк России. Нет единства и в оценке способов обеспечения его независимости.

Идея независимости центральных банков как гарантии противодействия инфляционным механизмам пополнения бюджета стала общепризнанной во второй половине XX в. Такая независимость оценивается по многим критериям, среди которых наиболее важными являются:

1.                 процедура назначения и увольнения, а также сроки пребывания в должности руководства центрального банка;

2.                 финансовая независимость центрального банка;

3.                 наличие законодательных гарантий независимости центрального банка, исключающих возможность вмешательства

4.                 в его деятельность;

5.                 законодательное закрепление и непротиворечивость целей деятельности центрального банка;

6.                 усложненный порядок изменения и стабильность правового регулирования статуса центрального банка;

7.                 отсутствие представителей государственных органов в органах управления центрального банка;

8.                 жесткие ограничения по кредитованию правительства и государственного сектора;

9.                 неприкосновенность резервов центрального банка;

10.             осуществление функций банковского надзора.

Как же соблюдаются эти принципы в нашей стране? Насколько независимым является Банк России? Реалии современной России вынуждают вновь и вновь возвращаться к этому вопросу.

Первый критерий подразумевает, что возможности высших государственных чинов по назначению председателем центрального банка «нужного» человека должны быть сведены к минимуму. Конституция Российской Федерации не определяет структуру управления Центрального банка, ограничиваясь только вопросом о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Банка России. Кандидатуру на эту должность в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Банка от должности (пункт “г” ст. 83 Конституции). Само же назначение на должность и освобождение от должности осуществляется Государственной Думой (пункт “в” ст. 103 Конституции).

Таким образом, непосредственно в самой Конституции установлены такие “сдержки и противовесы”, которые исключают возможность назначения либо освобождения от должности Председателя Банка России по решению лишь одного из органов государственной власти. Что касается сроков пребывания в должности руководства центрального банка, представляется целесообразным увеличить срок пребывания в должности Председателя Банка России. По действующему законодательству срок его полномочий составляет 4 года. На такой же срок избираются Президент и Государственная Дума, что дает им возможность осуществить смену руководства Банка России после проведения президентских и парламентских выборов. Такое положение вещей, как отмечает профессор Кутафин, “не вполне согласуется с конституционным принципом независимого осуществления Банком России возложенных на него конституционных функций”.

Если обратиться к опыту зарубежных стран, можно отметить тот факт, что председатели центральных банков, как правило, избираются на 6–8 лет, т. е. на больший срок, чем президент и парламент. Такая гарантия позволяет центральным банкам осуществлять свою деятельность вне зависимости от смены политического руководства страны: Так, Управляющий Банк де Франс назначается на 6-летний срок. Члены Исполнительного совета Европейского центрального банка занимают свои должности в течение 8 лет. Члены Совета управляющих Федеральной резервной системы США назначаются на должность Президентом по совету и с согласия Сената на 14 лет.

Второй критерий — финансовая независимость Центрального банка — обычно включает обособленный статус его имущества, возможность финансировать свою деятельность за счет собственных средств и распоряжаться заработанной прибылью. В нашей стране капитал и имущество Банка России являются федеральной собственностью, однако он обладает правами по пользованию, владению и распоряжению ими.

Третий критерий независимости центрального банка также реализуется в нашей стране не в полной мере. Из третьей, ныне действующей, редакции закона о Центральном банке исчезло положение о том, что органы государственной власти всех уровней не имеют права вмешиваться в его деятельность по реализации законодательно закрепленных за ним функций и полномочий, а также принимать решения, противоречащие закону о Центральном банке.

Конституция Российской Федерации закрепляет за Банком России особый и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в Российской Федерации. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанных функций не допускается (ст. 75). Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации обеспечивается целым рядом других норм Конституции.

Следует подчеркнуть также тот факт, что принцип независимости Центрального банка исключает его из системы разделения властей, поскольку разделение властей предполагает особый механизм “сдержек и противовесов”, не допускающий независимости одних органов государственной власти от других. Весьма примечательно то обстоятельство, что применительно к таким ветвям власти, как законодательная, исполнительная и судебная, Конституция использует термин “самостоятельные”. Независимости в их взаимоотношениях не может быть. На этот факт неоднократно обращал внимание и Конституционный Суд РФ». Что касается законодательного закрепления и непротиворечивости целей деятельности центрального банка, следует отметить, что в ст. 3 закона за Банком России закреплены три равнозначные цели деятельности, однако в ст. 75 Конституции РФ «защита и обеспечение устойчивости рубля» названа основной функцией Центрального банка. Считается, что, если обеспечение стабильности цен является по закону главной или единственной целью деятельности ЦБ, его независимость по четвертому критерию высокая. Если же перед Центральным банком ставятся дополнительные, но несовместимые с указанной целью задачи (например, финансирование программ развития, бюджетного дефицита, помощь несостоятельным предприятиям и регионам), его независимость по данному критерию ниже.

Теперь несколько слов относительно пятого критерия. За 14 лет в нашей стране были приняты три редакции закона о Центральном банке (в 1990, 1995 и 2002 гг.), не считая постоянных изменений и дополнений. Кардинальных изменений, касающихся статуса Банка России, в 2002 г. принято не было: он не признан, как предлагалось, государственным учреждением и не подчинен правительству. Однако некоторые поправки не в пользу независимости Банка России все же имели место. Например, теперь допускается изъятие и обременение имущества Банка России без его согласия в случае принятия соответствующего федерального закона.

Вопрос о юридическом и экономическом статусе Банка России по-прежнему остается открытым. Несогласованность некоторых положений Конституции РФ, Гражданского кодекса и закона о Банке России оставляет возможность как для теоретических споров, так и для внесения изменений в законодательство.

Что касается шестого критерия, то можно отметить, что по новому закону Совет директоров лишился статуса высшего органа управления Банка России и фактически по основным вопросам деятельности находится в подчинении НБС. Председателем НБС является министр финансов (он же вице-премьер правительства), а в состав НБС входят представители Федерального собрания, правительства и президента. Таким образом, по шестому критерию Банк России — это структура, полностью подконтрольная государственным органам законодательной и исполнительной власти.

С седьмым критерием в нашей стране дела также обстоят не вполне благополучно. Несмотря на то что закон запрещает банку России предоставлять кредиты правительству для финансирования дефицита федерального бюджета, лазейка все же остается. Исключение сделано для случаев, когда такое финансирование предусмотрено законом о бюджете. С 1995 г. покрытие бюджетного дефицита за счет средств Банка России предусматривалось трижды: в 1998, 1999 и 2000 гг.

Теперь по поводу восьмого критерия, или осуществления функций банковского надзора. Банк России накопил огромные золотовалютные резервы, объем которых продолжает увеличиваться. Судьба этих 90 млрд долл. волнует очень многих. Благими намерениями направить золотовалютные резервы на развитие национальной экономики прикрывается стремление сторонних организаций поставить эти средства под свой контроль и использовать их по собственному усмотрению. Возможность «ограниченного использования» резервов Банка России уже мало кем ставится под сомнение.

Периодически имеют место попытки ограничить полномочия Банка России по девятому критерию — в части осуществления функций надзора за деятельностью кредитных организаций или передать их другому государственному ведомству. Функция Банка России по лицензированию аудиторских фирм уже отошла Министерству финансов, которое в тот момент было даже не готово к исполнению новых полномочий.

Подводя итоги, можно отметить, что существуют две модели взаимосвязи центральных банков с органами государственной власти. Согласно первой модели центральный банк является агентом министерства финансов и проводником его денежно-кредитной политики. Перед центральным банком ставятся конкретные задачи, зона его ответственности четко очерчена

Вторая модель ориентирована на значительную степень независимости центрального банка и самостоятельности в проведении денежно-кредитной политики. Возрастает и степень его ответственности.

В нашей стране выбрали наихудший сценарий. Ограничив независимость Центрального банка по многим аспектам его деятельности, государство тем не менее не снимает с него ответственности за состояние денежно-кредитной сферы и экономики в целом.

Между тем вопрос о независимости Центрального банка отнюдь не праздный и не узкоспециальный. Не подвергается сомнению необходимость реформирования экономики и совершенствования управления ею. Однако при этом должна быть обеспечена стабильность финансово-кредитной системы. Это непременное и важнейшее условие процветания экономики в целом.

Для достижения устойчиво высоких макроэкономических показателей необходимо ясное понимание различий функций финансовой системы, с одной стороны, и кредитной — с другой. К сожалению, в современной российской практике стало нормой пренебрежение к экономической теории. Размыто и подвергнуто забвению понятие «кредитная система». Оно подменяется понятиями «финансовая система», «финансовый сектор», «финансовая сфера», хотя это совершенно разные экономические категории с присущими им специфическими функциями.

Объективно в настоящее время банковский сектор недостаточно мощен, но это не означает, что задачу управления им должны выполнять финансовые органы. Безусловно, главный орган управления финансовой системой — Министерство финансов — и высшее звено банковской системы — Центробанк — должны работать рука об руку, но гарантией стабильности финансово-кредитной системы являются независимость и полная и свободная реализация Банком России законодательно закрепленных за ним функций.

Таблица 1

Ранжирование стран по индексу независимости центрального банка

Литература:

1.                 Правовое положение банка России. Лекция. [Электронный ресурс]// http://www.ido.rudn.ru

2.                 Статья Ю. С. Голиковой «Независимость Банка России как гарантия стабильности финансово-кредитной системы». Журнал Банковское дело. [Электронный ресурс]//http://www.bankdelo.ru

3.                 Статья М. Божко «Плохой. Хороший. Никакой».Журнал Финанс. [Электронный ресурс]// http://www.finansmag.ru

4.                 Банковские новости. [Электронный ресурс]// http://bankir.ru

5.                 Федеральный закон от 10.07. 2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) [Электронный ресурс]// http://base.consultant.ru