Необходимость использования системы раздела продукции (СРП) в Чеченской Республике

В Чеченской Республике до сих пор есть немалые запасы нефти (табл. 1). Сколько – точно никому неизвестно, так как уже несколько лет никаких исследований не проводилось. Россия придает большое значение восстановлению нефтяной промышленности Чеченской Республики, серьезно пострадавшей за 1990-1999 гг.

Многие эксперты считают, что разработка большинства нефтяных скважин в республике сегодня нерентабельна. Тем не менее, речь идет не просто о восстановлении нормального производственного процесса в нефтедобывающей промышленности ЧР, но и геополитическом влиянии во всем регионе – здесь и доступ к Каспию, и нефтепровод Баку-Новороссийск.

Посланный императором Петром I на Кавказ доктор Готлиб Шобер в своем описании в 1717 г. указывал, что из «некоторой горы нефть вытекает, и никто ее не собирает». Теперь времена изменились – «ее собирают» все, кто может. Чеченская нефть, действительно, залегает неглубоко, идет сама и поэтому добывать ее можно без особого труда.

Чеченской Республике вместе с ОАО «Грознефтегаз» принадлежат 49 % акций, а НК «Роснефть» – 51 %.Предприятие было создано в 2000 году на базе нефтяных активов Чеченской Республики, существенно поврежденных во время военных действий начала 90-х.Сегодня Грознефтегаз осуществляет добычу сырой нефти и природного газа, а также транспортировку нефти железнодорожным транспортом до трубопровода КТК для дальнейшей поставки на международный рынок.

Таблица 1

Запасы и добыча нефти предприятиями ТЭК

Таблица составлена автором по данным НК «Роснефть»

Все добытое в ЧР сырье идет на экспорт, а вырученные средства за вычетом расходов поступают через Минэнерго РФ для финансирования федеральной программы по восстановлению нефтекомплекса ЧР. Однако, для того, чтобы приблизиться к стабильному уровню добычи нефти, нужны годы и крупные денежные вливания.За прошедшие годы благодаря деятельности «Роснефть» добыча нефти в регионе выросла более чем в 20 раз.

Добывать сырье в Сибири и на Дальнем Востоке для НК «Роснефть» куда легче, чем в Чеченской Республике. Однако чрезвычайная обстановка требует вмешательства государства: в таких нестандартных условиях может работать только государственная компания.

НК «Роснефть» является пионером создания в России системы раздела продукции. Месторождения Лунское и Пильтун-Астохское (сейчас Сахалин-2), открытые ОАО «Сахалинморнефтегаз» (дочернее предприятие НК «Роснефть») в 1984-1986 гг. стали полигоном для СРП в России. НК «Роснефть» использовала систему раздела продукции в проектах «Сахалин-3К», «Сахалин-3В», «Сахалин-4», «Сахалин-5», а также, Комсомольское и Северо-Комсомольское месторождения в Западной Сибири. Компания владеет 20%-ной долей в СРП по проекту «Сахалин-1», который консолидируется на пропорциональной основе. В этом списке особое место должны занять и чеченские СРП – это реальный путь возрождения экономики республики.

После основания крепости Грозный (1818 г.) и образования Кавказского линейного войска нефтяные источники перешли в его собственность. По свидетельству известного российского историка А.Матвейчука, 170 лет назад нефтеносные колодцы возле Грозного стали сдаваться в откупное содержание. Откуп – это передача государством за определенную плату и на определенных условиях права взимать налоги, другие государственные доходы. «Система откупов» – по существу прообраз концессий в современном понимании этого слова, т.е. форма договора государства с предпринимателями. Откупа известны с древнейших времен и в Европе, и в Азии, и в России. Откуп применялся, главным образом, в условиях натурального хозяйства, неразвитости кредита, финансовых затруднений государства, слабости коммуникаций. Сегодня в Чеченской Республике вернулись к такой же схеме, поставив вопрос: «как добывать?». Какая экономическая модель сможет привлечь инвесторов?

Впервые откупа получили распространение в Древней Греции и Древнем Риме (IV век до н.э.), в Древнем Иране (VI век до н.э.).

В середине века откупа были распространены во Франции (с XIII в.), в Голландии, Испании, Англии. Откупа стали одним из важных источников первоначального накопления капитала. С развитием капитализма откупа сохраняются в своеобразных формах в Италии (XX в.) – в виде взимания некоторых налогов частными банками, сберкассами. В США в конце XIX – начале XX вв. существовали формы откупов при взимании налоговых недоимок.

Во все времена в отношении системы откупов и к тем, кто ими был занят, относились предвзято.

Нечто подобное на протяжении десятилетий наблюдается по отношению к концессиям и СРП в России. В истории народа осталась как успешная попытка преодоления экономической разрухи после гражданской войны: для коммунистов – существует положительный опыт «ленинских» концессий, а для либералов-западников – опыт ведущих капиталистических стран. Однако на практике в концессии не видят огромные возможности, которые открываются перед государством и частным инвестором для взаимовыгодного сотрудничества, создания нормальных инвестиционных взаимоотношений.

В России откупа были введены в конце XV – начале XVI вв. Особенно развитие получили таможенные, соляные, винные откупа. Последние были введены в XVI в. и наибольшее значение приобрели в XVIII-XIX вв. Доход казны от питейного налога составлял свыше 40 % суммы всех налогов госбюджета. В 1863 г. винные откупа были отменены и заменены акцизом.

Сегодня для проведения полноценной инвестиционной политики в России жизненно необходимым становится создание надежной правовой среды, стимулирующей как иностранных, так и отечественных инвесторов к вложениям в российскую экономику. И необходимым элементом такой правовой системы должно стать концессионное законодательство.

«Концессия» в переводе с латинского – это разрешение или уступка: договор, заключаемый государством с частным предпринимателем; а лицензия (с того же латинского) – разрешение, право: разрешение на ведение того или иного вида деятельности. И в том, и в другом случае, – уступая ему часть своих функций, а в другом, – давая право на что-либо.

В дореволюционной России и в первые годы Советской власти заметную роль в хозяйственном развитии – в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве – сыграли иностранные концессии. Из этого, однако, вовсе не следует, что принцип договоренности государства с частным инвестором может и должен распространяться только на иностранный капитал, как раз наоборот – в первую очередь, на отечественный.

Существуют различные теории концессий – от административно-правовых во Франции, до договорных – в странах англо-саксонского права. При этом под концессией понимают акт, посредством которого государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых из своих функций в хозяйственной сфере, договор между государством и частным инвестором в отношении государственной или муниципальной собственности или монопольных видов деятельности.

Концессионные соглашения, которые исторически были первым видом договоров на разведку и освоение нефтяных месторождений, и сейчас широко используются во многих странах. В 80-е гг. XX в. более чем в 120 странах законодательство предусматривало предоставление концессий. Это, однако, не означает, что правительство той или иной страны не может одновременно заключать и другие виды договоров на разведку и добычу нефти. Там, где имеется специальное законодательство, регулирующее развитие нефтяной промышленности, концессии на разведку могут называться лицензией или разрешением, а на эксплуатацию месторождения – договором аренды. Такая практика существует в Великобритании, Норвегии, США, Австралии. И дело не в том, что лучше – концессия или лицензия, СРП или сервисный контракт. Главное, чтобы законодательство решало вопросы правовой стабильности договоров, обеспечивало разумную систему расчетов.

Сегодня концессионные контракты, как чисто договорная форма, широко используется во Франции, Италии, Германии и в десятках других стран системы континентального права. В нынешней России исходят из лицензионного порядка предоставления пользовательских прав. Так в 2012 году НК «Роснефть» приобрела две лицензии на геологическое изучение с целью поиска и оценки залежей углеводородов на участки в Чеченской Республике. Лицензионная система сама по себе – это правовой инструмент предоставления пользовательских прав, инструмент регулирования отношений инвестора с государством. Но очень важны условия, в которых она действует. Во многих странах мира лицензионная система работает вполне успешно. Однако, это, как правило, страны с прочными, давно устоявшимися институтами защиты прав собственности, развитым рыночным хозяйством, стабильной экономикой, традициями правового государства и гражданского общества.

В России договорные отношения между государством и частным инвестором в недропользовании все-таки стали свершившимся фактом в начале 1999 г., после того, как был принят пакет законодательных актов о СРП. Принятие концессионного законодательства открывает возможность заключения соглашений в недропользовании и в тех случаях, когда законодательство о СРП помочь ничем не может: когда нет произведенной продукции или нужно связать несколько технологических этапов в единый проект – уже за пунктом раздела, где, собственно, заканчивается СРП.

Суть СРП заключена в самом названии – это «соглашение» и «раздел продукции». Государство и инвестор оговаривают все условия разработки месторождения, фиксируют их в контракте, а произведенную продукцию делят в соответствии с договоренностями. Соглашение предполагает ответственность сторон. А вот с этим как раз и возникают проблемы. В России и государство, и инвесторы относятся к договору как к долговой расписке.

Многие проблемы СРП – это в определенной мере следствие распространенного в нашем отечестве правового нигилизма. В принципе, всякую произведенную продукцию нужно делить. Налоговая система – лишь один из способов такого дележа. Если речь идет о праве пользования государственным имуществом на срочной и возмездной основе, в строгом соответствии с Бюджетным кодексом имеется в виду некая разновидность арендной платы – неналоговых платежей.

Любая налоговая система представляет собой набор универсальных платежей инвестора вне зависимости от условий его работы. Следовательно, в одно и то же время по независящим от них причинам одни инвесторы будут получать сверхприбыль, а другие – будут бороться за предоставление им налоговых льгот, при наличии которых их проекты становятся рентабельными. Таким образом, при любой налоговой системе, государство изначально отсекает часть проектов, разработка которых является нерентабельной без налоговых льгот, и получает меньше, чем могло бы налоговых поступлений от проектов, оказавшихся в сравнительно благоприятных условиях.

Рентные платежи, а именно к таковым относятся арендные платежи в рамках концессионных соглашений или СРП, являются сугубо индивидуальными, позволяющими учитывать индивидуальные условия каждого месторождения полезных ископаемых. Именно рентные платежи позволяют государству получить с инвестора оптимальную цену за предоставление ему своих минерально-сырьевых ресурсов во временное пользование. И этого можно добиться через сближение позиций сторон путем переговоров – на стороне гражданско-правовых отношений. Инвестиционный проект в рамках СРП оценивается на условиях проектного финансирования. Действительно ключевым условием для инвестора является не наличие льгот, а обеспечение стабильности экономических условий контрактов, чтобы можно было просчитать сроки и порядок возврата вложенных средств.

Если разработка месторождений идет в освоенном районе, где уже есть инфраструктура, инвестиции можно брать из доходов от текущей добычи. А вот если начинать с нуля, нужно несколько лет только тратить деньги и потом окупать затраты. И вот в этом случае режим СРП просто незаменим: здесь и гарантии неизменности правовых условий, и возможность подобрать оптимальный режим уплаты платежей – как по срокам, так и по размеру. Особенность СРП – это умение реально учитывать состояние дел, обеспечивая быструю реакцию на изменение рыночной конъюнктуры в зависимости от фазы разработки отдельных месторождений. Для ЧР такая гибкость имеет особое значение. Здесь существуют заведомо повышенные требования к безопасности, в том числе экологической, к страхованию от всякого рода неожиданностей. Если СРП – система индивидуального, выверенного подхода к каждому месторождению, то в ЧР подобный индивидуализм возведен в квадрат – необходимо учитывать различные политические и социальные факторы.

Более того, перспективными могли бы стать проекты, связывающие несколько участков недр в рамках отдельных СРП – с единой инфраструктурой, возможно по географическому принципу. Опыт «удмуртского проекта», в рамках которого рассматривалась возможность разработки сразу 11 месторождений и участков недр, мог бы быть полезен для Чеченской Республики. К сожалению, сегодня в России совсем другой режим СРП, который отличается от существовавшего до начала 2003 года.

Подготовка и принятие главы Налогового кодекса о СРП вылились в ревизию основных принципов системы СРП в России.

Так, при реализации СРП цена нефти привязывается к мировой цене сорта «Юралс», игнорируя возможность и неизбежность продажи нефти внутри страны. Теперь Закон «О СРП» содержит значительно более широкий перечень налогов, чем ранее. Замена роялти на НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых) – замена для инвесторов СРП неравноценная, а уж увеличение до 100 % ставки налога на добычу нефти и газового конденсата при достижении проектного коммерческого уровня добычи сводит раздел продукции к замене одной таможенной пошлины. Фактически схема «раздел продукции вместо налогов» заменяется формулой «раздел продукции плюс налоги».

Помимо возвращения почти всех налогов в качестве подлежащих уплате появились новые ограничения:

-       32 % произведенной продукции – нижний предел доли государства при «прямом разделе»;

-       75 % и 90 % – уровень компенсационной продукции, соответственно, для добычи на суше и для континентального шельфа;

-       не более 2 % возмещаемых затрат – на управленческие расходы.

Принятая поправка в Закон «О СРП» гласит, что «оборудование, технические средства и материалы считаются российского происхождения при условии, что они изготовлены из узлов, деталей и комплектующих, не менее чем на 50 % в стоимостном выражении произведенных на территории РФ». Если условие о 70 % российского участия будет нарушено, инвестор теряет право компенсировать приобретение такого оборудования из прибыльной продукции и автоматически переходит на обычный режим уплаты налогов. Еще и указан срок, в течение которого инвестор должен привлечь российских подрядчиков: приобретение оборудования, технических средств и материалов российского происхождения должно быть в объеме не менее 70 % общей стоимости приобретенных в каждом календарном году для выполнения работ по соглашению оборудования.

Пытаясь выстроить новую конструкцию закона о СРП, законодатели запретили безаукционный выбор инвестора в тех случаях, когда «интересы обороны и безопасности государства требуют заключения соглашений с конкретным инвестором». Признавая на словах актуальность перевода на СРП месторождений градообразующего значения, остановка работы на которых приведет к негативным социальным последствиям, тем не менее, предлагается сначала прекратить разработку таких месторождений, чтобы, возможно, возобновить работы на условиях СРП через несколько лет, когда уже произойдет социальная катастрофа. Для того чтобы перепроверить отсутствие возможности разрабатывать участок недр на обычных условиях, предложена новая система: перспективы разработки участка недр на условиях СРП обсуждаются лишь в том случае, если на аукционе, на котором этот участок недр предлагался в пользование на лицензионных условиях, так и не нашлось ни одного претендента. После этого Правительство может внести в Думу законопроект о включении данного инвестиционного проекта в перечень участков недр, по которым могут заключаться СРП. Принятый закон позволяет Правительству начать подготовку нового аукциона теперь уже на право разрабатывать месторождение на условиях СРП. При этом переговорная компания должна быть сформирована Правительством в течение полугода после подведения итогов аукциона и обязана подготовить соглашение к подписанию за один год. Такая правовая конструкция эффективно работать не сможет и заключение новых проектов на условиях СРП маловероятно, а инвестиции, рабочие места и платежи в бюджеты всех уровней нужны.

Парализовав режим СРП, Правительство и Дума серьезно подорвали конкурентоспособность ряда компаний, которые собирались наращивать запасы, а затем и добычу нефти. В том числе, НК «Роснефть» и ее возможности по эффективному восстановлению экономики Чеченской Республики. Стране нужны не оффшоры, не налоговые льготы, а проверенные временем, признанные в мире инвестиционные режимы – концессии, СРП. Пример Сахалина показывает, что главное не изменять своим принципам и упорно работать, и инвестиции придут в регион. Но для этого нужно понимание экономических механизмов.

Сегодня в России сплошь и рядом возникает необходимость использования режима СРП для решения неотложных социально-экономических проблем, при этом, не тратя денег из бюджета, а привлекая частный капитал. К таким регионам относится и Чеченская Республика.

Литература:

1.      Азиева Р.Х. Развитие нефтяной промышленности России: прогнозные оценки//Наука и бизнес: пути развития. -2013 -№5 (23).

2.      Азиева Р.Х. Инвестиционная привлекательность нефтяного комплекса для иностранных и отечественных инвесторов// Componentsscientificandtechnologicalprogress –Кипр (Пафос).- 2013 – №2 (17).

3.      Грей Ф. Добыча нефти/Пер. с англ. Изд-во: Олимп-Бизнес. 2004.- 416 С.

4.      Дьяченко С. Нефтяные концессионные соглашения //Нефть, газ и право. – 1996.-№4. С. 44-49.

5.      Юшкарев И.Ю., Немченко С.Б. Правовая природа соглашения о разделе продукции //Нефть, газ и право.-2005.-№5.-С. 21-25.