Природоохранная политика СССР в 1960–1980-х гг.: успехи, провалы и противоречия

В статье рассматриваются основные тенденции экологической политики советского государства, достижения и неудачи в природоохранной сфере, а также характер взаимоотношений власти и общественности в области охраны природы в СССР в 1960–1980-е гг.

Ключевые слова: экологическая политика, охрана природы, общественное экологическое движение

Проблема взаимоотношений государства, общества и природы имеет глубокие исторические корни, ее истоки связаны с политической, экономической и культурной эволюцией человечества. В России эти взаимоотношения строились непросто на протяжении нескольких эпох: дореволюционной, советской и постсоветской. В советскую эпоху они носили неоднозначный, а иногда и драматичный характер, при этом их развитие происходило в два этапа: первый — с октября 1917 г. по конец 1960 г.; второй этап — с конца 1960 г. по декабрь 1991 г. Рубежом между этими двумя этапами мы считаем два важных события: 1) принятие в октябре 1960 г. Закона «Об охране природы в РСФСР», повлекшего за собой массу изменений в системе управления природопользованием и контроля за охраной природы, и 2) возникновение в декабре 1960 г. в Московском государственном университете первой студенческой Дружины охраны природы, положившей начало всему российскому экологическому движению. Деятельность дружин, которые вскоре стали появляться по всей стране, носила, в основном, практический характер, ее результаты были хорошо заметны, что способствовало значительному повышению интереса общественности к делу охраны природы в целом. И в том же, 1960 году произошло еще одно важное событие — зародилось по-настоящему масштабное движение «За ленинское отношение к природе», постепенно охватившее предприятия, организации и учреждения по всей стране.

На первом этапе (1917–1960 гг.) происходило первоначальное формирование законодательной базы и механизмов природопользования, зарождение и становление первых государственных и общественных организаций, занимающихся охраной природы [4, с. 34–39]. Политика государства в сфере взаимодействия общества и природы носила жесткий эксплуатирующий характер, оправданием которому считалось стремление в короткие сроки создать в стране развитое социалистическое общество. На втором этапе (1960–1991 гг.), в связи с резким ухудшением состояния окружающей среды и осознанием в обществе угрозы разрушения природного равновесия, происходит постепенное формирование экологической политики советского государства, основные тенденции которой мы рассмотрим далее.

В 1960–1980-е гг. в СССР в регулировании вопросов природопользования и охраны природы значительно возросла роль государства, но в то же время большой скачок в развитии был сделан и общественным природоохранным движением, которое приобрело по-настоящему массовый характер. При этом можно назвать несколько основных показателей, подтверждающих данный тезис:

1. Было серьезно усовершенствовано природоохранное законодательство: так, в РСФСР принят первый закон об охране окружающей среды, отразивший все основные задачи государства в данной сфере [1], а также ряд законов и кодексов, направленных на сохранение природных ресурсов страны по отраслям (земельный, лесной, водный кодексы и т. д.).
2. В природоохранной сфере произошло повышение роли и расширение функций законодательной власти — Советов депутатов трудящихся. В Верховных Советах СССР, союзных и автономных республик, Советах областей, краев, городов и районов РСФСР были образованы депутатские комиссии по вопросам охраны природы и рационального природопользования.
3. В этой же сфере повысилась роль, и увеличились функции органов исполнительной власти, трансформировалась и расширилась система государственного управления охраной природы: так, были образованы комитеты и комиссии по вопросам охраны природы и рационального использования природных ресурсов при Советах Министров СССР, союзных и автономных республик, исполкомах областей, краев, городов и районов [5, с. 51–55]. В 1988 г. был, наконец, создан первый самостоятельный природоохранный орган общесоюзного значения — Государственный комитет по охране природы СССР, а также его республиканские и местные подразделения [6]. Кроме того, вся природоохранная деятельность в стране находилась под постоянным руководством и жестким контролем КПСС, как ее центрального комитета, так и структурных подразделений на местах.
4. Больше внимания стало уделяться финансированию природоохранной деятельности. В функции органов исполнительной власти, Госплана СССР и плановых комиссий союзных республик, краев, областей, городов и районов была включена разработка годовых и перспективных планов охраны природной среды и природоохранной деятельности отраслей народного хозяйства. А государственные финансовые органы, министерства и ведомства выделяли целевым назначением капиталовложения на реализацию государственных и отраслевых программ и планов в сфере охраны природы. Объем финансирования год от года увеличивался.
5. Значительную государственную поддержку и развитие получили научные исследования экологической направленности. Для их осуществления в системе хозяйственных министерств и ведомств были образованы специальные управления и отделы охраны природы, появилась масса научных учреждений, которые занимались научно-техническими разработками в сфере охраны окружающей среды и рационализации использования природных ресурсов, в массовом порядке стали проводиться научно-практические конференции и совещания по вопросам охраны природы.
6. По-настоящему массовый характер приобретает общественное природоохранное движение, опорой которого являлось Всероссийское общество охраны природы (ВООП). Отделения и первичные ячейки ВООП появились в подавляющем большинстве населенных пунктов, предприятий, организаций, учреждений и учебных заведений РСФСР. В то же время, возникли и новые формы общественных организаций и движений, действующие весьма активно: Дружины охраны природы, Байкальское движение, общественные комитеты охраны природы на предприятиях, инспекции и патрули по борьбе с браконьерством. Определенную помощь и поддержку государству в деле охраны природы оказывали также научные общества, профсоюзы, общества охотников и рыболовов, туристские и спортивные общества, Союзы писателей, художников, архитекторов, изобретателей и рационализаторов и т. д., а также комсомол и пионерия. Появилась такая форма природоохранной работы, как общественный контроль, ставший серьезным препятствием для осуществления антиэкологичной деятельности предприятиями и организациями. Общественное природоохранное движение осуществляло огромный объем работы, в том числе, в сфере экологического просвещения населения, но при этом до середины 1980-х гг. оно оставалось своеобразным «придатком» государственных и партийных органов, фактически руководивших его деятельностью и контролировавших ее. Власть и общество, чаще всего, были единодушны в экологических вопросах и действовали в единой «связке», успешно дополняя друг друга, поэтому, порой, бывает даже трудно провести четкую грань между деятельностью государственных и общественных природоохранных организаций в 1960-е — первой половине 1980-х гг.
7. Во второй половине 1980-х гг., вместе с началом процессов демократизации в стране, происходит перелом во взаимоотношениях власти и природоохранной общественности — возникает конфликт интересов, ставший причиной стойкого антагонизма, наблюдавшегося на протяжении нескольких лет Перестройки, закончившейся распадом СССР. Начался процесс формирования экологического или «зеленого» движения нового типа, отправной точкой которого можно считать массовую кампанию против поворота северных и сибирских рек на юг, закончившуюся победой общественности. Очень часто представители экологического движения осуществляли свою деятельность вопреки органам власти, поддерживающим хищнические действия хозяйственных министерств и ведомств, и поэтому видели в них своих «врагов». Становление российского экологического движения во второй половине 1980-х гг. имело политический подтекст, так как его деятельность во многом носила политический характер, а его участники, в первую, очередь выступали против советской системы. Поэтому возникновение новых экологических объединений и «зеленых» партий в стране, а также массовая активность населения, борющегося за сохранение природы и улучшение качества окружающей среды, можно рассматривать как признаки зарождения в СССР гражданского общества на рубеже 1980–1990-х гг.

Однако, наряду с перечисленными выше достижениями экологической политики советского государства, необходимо констатировать ряд ее существенных недостатков, ставших, в конечном итоге, причиной возникновения и обострения комплекса экологических проблем:

1. В законодательных актах экологической направленности основной акцент делался на вопросы регулирования использования земель, лесов, вод, недр и других природных ресурсов, то есть сохранялся сугубо утилитарный подход к решению проблем охраны природы. В связи с резким ухудшением экологической обстановки в стране, в 1960–1980-е гг. был принят также ряд законов и постановлений, направленных на предотвращение загрязнения окружающей среды [8, с. 211–225; 7, с. 317–321]. При этом ответственность за претворение в жизнь принятых документов возлагалась на региональные и местные органы власти, а также — хозяйственные министерства и ведомства, которые как раз и являлись основными разрушителями и загрязнителями природной среды. Таким образом, за процесс эксплуатации природы и за ее охрану часто отвечали одни и те же должностные лица (руководители министерств и ведомств, директора предприятий и т. п.), и поэтому многие требования природоохранного законодательства просто не выполнялись, так как они существенно тормозили или вовсе делали невозможным выполнение производственных «планов». В итоге риторика партийных и правительственных постановлений со временем становилась все жестче, а экологическая обстановка в стране — все хуже. Противоречие между содержанием государственных решений и практикой их реализации стало одной из главных причин обострения экологического кризиса и торможения природоохранной деятельности в Советском Союзе. Улучшение ситуации было возможно только при условии перестройки всего комплекса общественных отношений в СССР;
2. Присутствовала непоследовательность и нерешительность со стороны государства в решении проблемы оптимизации дела охраны природы в стране. Начиная с 1970-х гг., в постановлениях центральных и местных органов власти постоянно звучал призыв к разработке новых, природосберегающих научных технологий, поиску способов рационализации использования природных ресурсов, научно-обоснованных принципов и методов регулирования отношений человека и природы и т. п., однако прогрессивные предложения ученых и некоторых представителей партийно-хозяйственного актива, рекомендации научно-практических конференций и совещаний по вопросам охраны природы часто игнорировались и не находили практического воплощения в жизнь, так как они подразумевали качественные изменения всего экономического базиса советского общества и его политической надстройки.
3. Существенным препятствием для создания и эффективного функционирования целостной системы управления охраной природы в стране являлось господство административно-командной системы (АКС), являющейся опорой экстенсивного, нерационального природопользования, гарантом обеспечения приоритета ведомственных интересов перед интересами человека и природы. Поскольку АКС, в силу своих особенностей, была очень неповоротлива, и способность к быстрому реагированию на возникновение внешних и внутренних рисков у нее практически отсутствовала, развитие системы государственного управления охраной природы в Советском Союзе шло очень медленными темпами. Кроме того, экономика СССР базировалась на ложной, по своей сути, концепции неисчерпаемости природных богатств и продолжала успешно решать задачи «преобразования», «покорения» и «завоевания» природы. Актуальность этих задач во многом обуславливалась огромными затратами на гонку ракетно-ядерных вооружений. Результаты такой экологической политики не замедлили проявиться: начиная с середины 1980-х гг. во многих регионах страны, особенно промышленных городах, состояние окружающей среды вызывало большую тревогу и недовольство населения, что стало одной из причин резкой активизации общественного экологического движения.

Все больше внимания общественности к нарастающему экологическому кризису стали привлекать средства массовой информации. В прессе публиковались материалы, описывающие реальное состояние дел. Общество «Знание», например, с середины 1970-х гг. выпускало экологический журнал «Человек и природа». В таких изданиях, как «Литературная газета» и журнал «Наука и жизнь» постоянно поднимались и обсуждались важнейшие проблемы охраны природы. Во многих СМИ были введены регулярные рубрики «Природа и люди», «Родная природа», «Природа — наш дом» и т. д. Несомненно, средства массовой информации сыграли очень большую роль не только в природоохранном просвещении населения, но и в нарастании активности общественного экологического движения во второй половине 1980-х гг.

Показательна в этом смысле история борьбы общественности против запуска проекта переброски части стока северных и сибирских рек на юг, который лоббировали министерства мелиорации и водного хозяйства СССР и РСФСР. Возможные катастрофические последствия реализации данного проекта стали открыто обсуждаться на страницах газет и журналов практически сразу после начала Перестройки и объявления в стране Гласности в 1985 г. А на восьмом съезде Союза писателей РСФСР, который состоялся в июне 1986 года, вместо обсуждения проблем развития литературы, писатели начали говорить об угрозе, нависшей над природой страны. Съезд единогласно проголосовал за обращение к М. С. Горбачеву с просьбой немедленно остановить работы по переброске рек [2, с. 5–31]. Именно благодаря давлению общественности запуск проекта был остановлен, несмотря на сопротивление очень влиятельных людей и организаций. Здравый смысл победил, власть начала прислушиваться к мнению общественности, и это стимулировало резкий скачок в развитии экологического движения.

Еще одним событием, оказавшим значительное влияние на активизацию экодвижения и характер его взаимоотношений с властью, стала техногенная катастрофа на Чернобыльской АЭС, произошедшая в апреле 1986 г. Она нанесла сильнейший удар как по экологической обстановке в западных регионах СССР и странах Восточной Европы, так и по советской политической и экономической системе. Радиационному загрязнению подверглось более 200 тыс. км², примерно 70 % из них — это территории Белоруссии, России и Украины. Руководство страны тщательно скрывало реальные масштабы и последствия трагедии и от своих граждан, и от мировой общественности. Мало того, вплоть до конца 1980-х гг. государство вообще не придавало существенного значения чернобыльской проблеме. В этой ситуации особенно ярко проявилась тенденция, характерная для деятельности всей советской системы управления охраной природы — сокрытие информации и замалчивание серьезных проблем в экологической сфере. Разработка программы ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС началась только в 1989 г., причем вновь под влиянием общественности. Людей уже не удовлетворяло бездействие властей, и они начали протестовать против их инертности, халатности и равнодушия к жизни и здоровью населения.

Чернобыльская катастрофа стала важным переломным моментом в жизни отечественного экологического движения. Именно после этого события за короткий срок оно вступает в новую фазу своего развития, приобретает протестный характер и политизируется. Вот как об эпохе Перестройки писал председатель правления Российского экологического союза М. Л. Борозин: «Накатился информационный вал, особенно высокий в области экологии. Это явление получило название «зеленая волна», когда экологические требования выдвигались вместо политических… И все те, кто хотел бы выйти под лозунгами «Долой КПСС! Долой КГБ!» вышли на улицы с экологическими протестами» [3, с. 61]. Несомненно, важнейшей причиной активизации российского экологического движения во второй половине 1980-х гг. стало также стремление людей к переменам в стране, причем переменам, в основном, политического характера. Попытки перестроить систему управления страной, а затем распад СССР в 1991 г. и, как следствие, изменение экономической и политической моделей государства, сделали экологическую ситуацию в стране на рубеже 1980–1990-х гг. практически неуправляемой. Решать эту проблему предстояло уже в абсолютно новых условиях и, фактически, в новом государстве — Российской Федерации.

1. Закон об охране природы в РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст.586.
2. Залыгин С. П. Поворот: Уроки одной дискуссии (Поворот. Интеллект и литература. Зачем нам отреченья? Проект: научная обоснованность и ответственность. Разумный союз с природой) // Поворот. М.: Мысль, 1987. С. 5–31.
3. Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. Охрана природы России: от Горбачева до Путина. М.: КМК, 2003.
4. Макеева Е. Д. Становление системы государственного управления охраной природы в России в 1917–1920-х гг. // Вестник Костромского государственного университета. 2016. Т. 22. № 1. С.34–39.
5. Макеева Е. Д. Характерные особенности управления охраной природы в регионах РСФСР в 1960–1980-е гг. (исторический аспект) // Вестник Костромского государственного университета. 2016. Т. 22. № 4. С. 51–55.
6. О коренной перестройке дела охраны природы в стране. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР. 7 января 1988 г. // СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14.
7. О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов // Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства, 1917–1981 гг. М., 1981. С. 317–321.
8. Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР. 29 декабря 1972 г. // Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства, 1917–1981 гг. С. 211–225.