Административный договор как правовая форма позитивного управленческого процесса

На сегодняшний день существуют два подхода к пониманию и определению административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая» концепции.

Первая концепция заключается в том, что под административным процессом еще в 1960-е годы предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел.

Вторая концепция определения административного процесса («управленческая») состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, то есть в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые в интересах осуществления функций и целей управления, решения его задач.

В рамках управленческой концепции сформировались различные подходы к содержательной части административного процесса, т. е. остается открытым вопрос о количестве, наименовании и содержании административных производств.

Наибольшее распространение получила точка зрения о существовании трех административных процессов — административно-правотворческого (нормотворческого), административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного. Но в тоже время следует говорить и о том, что административный процесс — единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные процессы, в связи, с чем представляется верной формулировка М. Я. Масленникова который указывал что: «Производств может быть множество, административный процесс — только единичен» [3].

Так, Д. Н. Бахрах выделяет три вида административного процесса и дает каждому виду административного процесса следующие определения:

-          административно-правотворческий процесс — деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальными нормами;

-          административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс — деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в порядке, установленном административно-процессуальными нормами;

-          административно-юрисдикционный процесс — деятельность субъектов государственной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме [2].

В. А. Юсупов в качестве критерия классификации административных производств предлагает учитывать характер функций управления. Такой подход позволил автору разработать следующую классификацию административных производств:

-          учредительное производство (регулирующее порядок создания, реорганизации и ликвидации структур, комплектования личного состава аппарата управления);

-          производство по выработке актов планирования;

-          производство по осуществлению оперативной деятельности органа управления (порядок разделения функций между органами, между структурными подразделениями и должностными лицами; расстановка кадров; определение конкретных заданий, контроль их выполнения; применение мер поощрения и др.);

-          производство по осуществлению регистрационных действий (регулирующее порядок удостоверения органами управления юридических фактов или их систем);

-          производство по заключению административных договоров (особенно актуально при решении комплексных проблем, если нет системы прямой подчиненности, а ведомственная разобщенность мешает совместной деятельности различных органов и должностных лиц);

-          производство по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан;

-          производство по разрешению административных споров [1].

И. В. Панова на основе анализа законодательной и теоретической базы определяет административно-правонаделительный процесс как вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга органов исполнительной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления и состоящий из следующих производств:

1)                 производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

2)                 разрешительное производство;

3)                 регистрационное производство;

4)                 учредительное производство;

5)                 кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие виды:

а) порядок (правила) приема на службу;

б) порядок (правила) поощрения и продвижения по службе;

в) аттестационное производство;

г) процедуру гарантий для государственного служащего, т. е. гарантированное производство;

д) порядок прекращения государственной службы;

6)                 административно-договорное производство;

7)                 приватизационное производство и другие [5].

Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых в обязательном порядке является государственно-властный субъект, нормативной базой соответствующего соглашения являются нормы административного права, цель соглашения — удовлетворение публично-правовых интересов. Правовой режим такого договора содержит административно-правовые элементы, которые не свойственны частному праву. Такое соглашение является юридическим фактом, заключение его означает возникновение административного правоотношения, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей субъектов административного договора. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения [4].

Основной функцией административного договора, которую он выполняет в управленческой сфере, является правореализационная, которая состоит в переводе правовых предписаний в конкретные правоотношения. В каждом административно-договорном правоотношении формируется свой индивидуальный набор прав и обязанностей сторон, которые возникают у субъектов, заключивших административный договор.

В тоже время к функциям административного договора следует относить и другие функции:

-          структурно-организационная — состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность управленческим отношениям;

-          функция социального компромисса — речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречия между публичными и частными интересами;

-          обеспечительная — состоит в том, что обеспечивается достижение общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно;

-          ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать

-          в договор без какой-либо для себя пользы, поэтому часто необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договор позитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях;

-          демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, то есть речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне тщательно проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и достичь лучшего понимания мотивов и содержания включенных в договор положений. Отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах. Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее демократизации;

-          воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов горизонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно, не растрачивая себя исключительно на приказ и принуждение;

-          охранительная функция. Сам факт закрепления в административном договоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной гарантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заменить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права;

-          оптимизации управленческого процесса. Применение административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти в конкретных условиях, позволяет вариативно использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим [2].

На наш взгляд, к вышеназванным функциям должны быть причислены также следующие функции административного договора:

-          правовосполнительная — заключается в устранении правовых пробелов в конкретных административных правоотношениях;

-          распределительная — состоит в распределении прав и обязанностей между субъектами административного права, корреспондирующих друг с другом, на основе которых возникают административно-правовые отношения;

-          познавательная — обеспечивает расширение правовых знаний субъектов, вступающих в административный договор;

-          информационная: в результате заключения административного договора происходит фиксация воль и волеизъявлений сторон, достигнувших соглашения по поводу условий административного договора (административный договор содержит информацию, как для участников административного договора, так и для «третьих лиц»).

-          Анализируя указанные функции, которые присущи заключаемому и исполняемому административному договору можно утверждать, что административно-договорное производство является частью как административно-правонаделительного так и отчасти административно-нормотворческого процесса.

Литература:

1.         Актуальные проблемы административного права России (материалы научно-практической конференции) (выступление В. А. Юсупова) // Государство и право. — 1999. — № 5. — С. 83.

2.         Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. — 3-е изд., исправл. и доп. — М.: Эксмо, 2007. — С. 248.

3.         Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. — 2001. — № 2.

4.         Остапенко И. А. Теория административного договора: монография / И. А. Остапенко. — Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права 2011.- С. 60.

5.         Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Известия вузов. Правоведение. — 2000. — № 2. — С. 125–127.