Миротворческие операции и внутригосударственное право

В статье рассматриваются вопросы воздействия норм внутригосударственного права на ход и порядок осуществления современных миротворческих операций.

Ключевые слова: ООН, миротворческие операции, национальное право, имплементация

Учитывая тот факт, что процессы глобализации существенно влияют на международный правопорядок, национальные правовые системы, в свою очередь, воздействуют на процедуру проведения многонациональных миротворческих операций. В частности, конституции большинства государств регламентируют порядок использования национальных вооруженных сил правительствами этих государств. Однако одни конституции устанавливают более жесткие правила, другие делают это менее жестко. В итоге, в законодательстве одних стран установлена четко определенная система взаимоотношений международного и национального правопорядка, в то время как национальные правовые нормы других стран решают вопрос об участии их вооруженных сил в миротворческих операциях не столь детально либо передают его на разрешение в порядке имплементации [4].

В ряде государств, предоставляющих свои воинские контингенты для участия в миротворческих операциях, приняты специальные законы, которые устанавливают внутригосударственные процедуры принятия решений относительно дислокации вооруженных сил за рубежом, форм и способов участия в миротворческих операциях, а также о льготах и компенсациях военному и гражданскому персоналу, принимающему участие в таких операциях. Некоторые национальные правовые акты охватывают своим действием широкий круг миротворческих операций (например, российский Федеральный закон 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» [1]). Другие внутригосударственные правовые акты регулируют участие в «поддержании мира», не затрагивая вопросы «принуждения к миру» (шведский закон 1992 г. «О национальных войсках, проходящих службу за границей», японский закон 1992 г. «О сотрудничестве в рамках миротворческих операций ООН и других операций»). В некоторых случаях «национальный вклад в миротворческие операции» подразумевает регламентацию государственного участия во всем их спектре (украинский закон 1999 г. «Об участии Украины в международных миротворческих операциях»). Уникальным является пример Германии, которая использует, вместо традиционных внутригосударственных правовых актов, решение Федерального Конституционного суда Германии по делу о международных военных операциях (с участием Германии) 1994 г.

Анализ и сравнение положений внутригосударственных нормативно-правовых актов может иметь практическое значение как для ООН, так и для региональных организаций, которые координируют и проводят операции и являются партнерами в рамках комбинированных («гибридных») операций (примером является Смешанная операция ООН — Африканского союза в Дарфуре, ЮНАМИД). Взаимная осведомленность сторон (государств) о национальных процедурах принятия решений об участии в миротворческих операциях повышает уровень доверия между партнерами по миротворчеству и их уверенности в целесообразности и эффективности совместных действий. Отдельного внимания в этом плане заслуживает наметившаяся в последнее десятилетие тенденция по усилению роли представительных органов власти в решении вопросов, связанных с развертыванием национальных вооруженных сил на территории иностранных государств.

Четкое знание процедур, применяемых в рамках различных политических систем, также будет способствовать повышению эффективности международных миротворческих усилий. В зависимости от государственной системы, решение может приниматься двухпартийным парламентом или исходить от одной, правящей, партии. К примеру, в Великобритании или Японии парламентское большинство формирует правительство, а в США президент, являющийся представителем одной из двух основных политических партий, обсуждает решение об использовании национальных сил в миротворческих операциях с Конгрессом, в котором большинство мест принадлежит другой партии.

Углубленное знание национальных нормативно-правовых актов, которые своим действием охватывают вопросы внешнего (зарубежного) развертывания вооруженных сил, имеет и практическое значение. В совместных (многонациональных) операциях могут принимать участие подразделения военных контингентов, имеющие качественно разные воинские традиции, нашедшие отражение в соответствующих национально-правовых актах. В рамках такого подхода международно-правовые обязательства трактуются в свете национального законодательства и соответствующей ему доктрины. В вопросах внутренней организации национальных воинских подразделений внутригосударственные нормативные акты, вероятнее всего, обладают приоритетом над любым международно-правовым положением. Логично также считать, что внутренний правовой акт может серьезно повлиять на решение, принимаемое командиром подразделения миротворческих сил, и, тем самым, на возможный исход совместно проводимых мероприятий.

Анализируя современные многоаспектные миротворческие операции, силы которых наделены широко трактуемым «правом самообороны», следует иметь в виду, что многие государства, предоставляющие свои национальные контингенты для участия в этих операциях, не допускают должным образом своим вооруженным силам участвовать в операциях, предусмотренных главой VII Устава ООН. Некоторые национальные законы ограничивают использование вооруженных сил в качестве posse comitatus, то есть как временные правоохранительные структуры. В этой связи может возникнуть вопрос, касается ли данное ограничение только территориальных пределов государства или же оно может быть истолковано как запрет персоналу миротворческой операции на преследование и задержание местных жителей, подозреваемых в совершении военных преступлений, что предполагает, по сути, исполнение полицейских функций [3]? Допускает ли внутреннее законодательство реализацию персоналом миротворческой операции (прежде всего, военным) правоохранительной функции под эгидой международной организации [2]? Этот вопрос приобретает особую актуальность, когда национальное законодательство устанавливает ограничения, в то время как международным мандатом миротворческой операции предусматриваются требования.

В отсутствии соглашений о поставках и взаимном обслуживании (ACSA) между странами — поставщиками воинских контингентов может возникнуть неопределенность относительно того, каким образом будет осуществляться материально-техническая поддержка подразделений, участвующих в совместных операциях. Нормами национального права того или иного государства может быть наложен запрет на использование запасов воды, продуктов и топлива, не говоря уже об оружии и боеприпасах воинских контингентов других стран. На оперативно-тактическом уровне было бы разумно заранее предусмотреть способы урегулирования такого рода ситуаций с тем, чтобы командирам и юридическим советникам как можно реже приходилось импровизировать на месте проведения операции. В качестве примера можно привести миротворческую операцию в Восточном Тиморе (ВАООНВТ, 1999–2002), в ходе которой некоторые государства, предоставлявшие свои воинские контингенты, не смогли адекватно оценить требования автономного жизнеобеспечения своих войск. Необходимо отметить, что в тех случаях, когда национальные контингенты развертываются без надлежащей подготовки со стороны своих государств, бремя их обеспечения всем необходимым чаще всего возлагается на то государство, которое оказывается в состоянии это бремя вынести.

Современные многоаспектные миротворческие операции могут предусматривать определенный уровень взаимодействия между государствами, предоставляющими воинские контингенты, и гражданским населением принимающего государства с требованием выполнения первыми функций гражданских правоохранительных органов. В идеале эти функции должны выполняться гражданской полицией, специально подготовленной для решения такого рода задач, но в условиях многих операций это не представляется возможным.

Так, нормы национального права могут предусматривать различные меры по контролю над массовыми беспорядками. В зоне развертывания миротворческой миссии вопросы ее дислокации с одновременным использованием химических средств по контролю над массовыми беспорядками являются проблемой довольно деликатного свойства. Хотя можно предположить, что такие химические средства, произведенные и используемые в государствах, предоставляющих воинские контингенты, не нарушают ограничений, налагаемых Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (1993), существует обязательство со стороны ООН информировать государства об исполняемых ими функциях и оборудовании (средствах), которое может потребоваться. В свою очередь, государства должны ставить такие задачи, которые объективно могут быть выполнены и основываются на нормах внутригосударственного права.

В ситуациях, когда миротворческие силы выполняют свои задачи в координации и тесном сотрудничестве с местными правоохранительными органами, особенно ценным становится знание местных норм, регулирующих использование средств по контролю над массовыми беспорядками, равно как и использование силы в целом. Это ведет к более широкому толкованию норм национального права принимающего государства.

Миротворческие операции могут проводиться на территориях, где институты государственной власти почти полностью разрушены, а законности и правопорядка фактически нет. Однако даже в таких условиях могут оставаться отдельные элементы национальной правовой системы или правовой культуры среди местного населения. Миротворческая операция только выиграет от знания данной правовой системы. Такое знание будет способствовать налаживанию контактов с местным населением и поможет в перестройке или восстановлении местных органов власти и управления, чем будет способствовать достижению успеха всей операции. Значительным шагом на пути повышения эффективности миротворческих операций может также стать создание единой базы данных Секретариата ООН, в которой будут содержаться соответствующие положения национальных правовых актов и обзоры имплементированных международно-правовых документов, а также авторитетные доктринальные комментарии.

Литература:

Зверев П. Г. Национально-правовые основы участия российских полицейских в миротворческих операциях ООН // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2013. — № 4 (34). — С. 60–65.

Зверев П. Г. Право международных миротворческих сил на осуществление арестов в исторической ретроспективе // Материалы II международной научной конференции «Юридические науки: проблемы и перспективы». — Пермь, январь 2014. — С. 128–130.

Зверев П. Г. Реализация права на задержание во время миротворческих операций: организационно-правовые аспекты // Молодой ученый. — 2014. — № 2 (61). — С. 581–584.

Democratic Accountability and International Institutions: Using Military Forces, Eds. Ku C. and Jacobson H. J. — Cambridge University Press, 2002.