Англосаксонская модель государственного управления: особенности главы политико-территориального образования

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии по форме правление является конституционной монархией. Формальный глава государства — король или королева. Де-юре монарх имеет широкие права: назначения премьер-министра, членов правительства, созыва и роспуска Парламента, вето на законопроекты, помилования [6; 118]. Помимо вышеназванных полномочий, глава Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии является главнокомандующим вооруженных сил, объявляет войну и заключает мир, представляет государство во внешних отношениях и имеет некоторые другие полномочия. Но де-факто управлением государственными делами занимается правительство. Главой правительства является премьер-министр.

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии [6; 118] представляет собой государство, в котором основными политико-территориальными образованиями являются Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. В Англии и Уэльсе политико-территориальные единицы — это графства. Вся территория Англии поделена на 45 графств, 6 из них являются «столичными» (метропольные — прим. автора): Большой Манчестер; Западный Йоркшир; Западный Мидлэнд; Мерсисайд; Тайн и Уэйр; Южный Йоркшир. Лондон имеет особый политико-территориальный статус и поделен на 32 городских района. Следующая ступень по нисходящей линии — округа, их количество составляет 296. Первичной политико-территориальной единицей является приход (городские и сельские приходы). Уэльс включает 11 графств и 11 городов-графств, а графства делятся на общины (в сельской местности). Территория Шотландии поделена на 32 политико-территориальные единицы, куда входят и три островных образования (Шетландские, Оркнейские и Гебридские острова). Так же, как и в Уэльсе, первичной политико-территориальной единицей является община. Территория Северной Ирландии состоит из 6 графств, которые, в свою очередь, делятся на 26 округов [4; 444]. Самостоятельными административными единицами являются остров Мэн и Нормандские острова [6; 119].

Система органов управления в Соединенном Королевстве имеет отличный характер по сравнению с постсоветскими странами. В Западной Европе, в особенности в Великобритании, органы управления на местах более или менее автономны по отношению к центру. По мнению некоторых ученых, однородность органов управления — лишь видимость, и в каждой территориальной единице есть свои особенности. Так, «в одной только Англии существуют: графства с полномочиями дореформенных графств (юридический статус — графства), унитарные графства с полномочиями дореформенных графств и округов (юридический статус — графства), округа с дореформенными полномочиями (юридический статус — округа), унитарные округа с объединенными полномочиями (юридический статус — округа), города, обладающие статусом округов — унитарных или дореформенных, городские округа» [7; 73].

В системе органов управления функции главы политико-территориального образования может выполнять совет, который в свою очередь формирует и контролирует работу исполнительно-распорядительных органов, тогда как председатель совета выполняет лишь представительские функции.

Также в структуре органов управления присутствует глава администрации, который возглавляет все исполнительно-распорядительные органы политико-территориального образования. Главу администрации нельзя назвать главой политико-территориального образования, так как в Великобритании он имеет лишь второстепенные функции, все вопросы управления находятся в ведении советов, которые могут делегировать ряд своих полномочий.

Согласно закону о местном управлении, который был принят в 2000 г., структура органов управления, в частности исполнительных, изменилась. Названный закон в статье 11 [5] предусматривает три формы исполнительных органов:

1)                 «система «мэр и кабинет», в условиях которой избранный прямыми выборами мэр формирует свой «кабинет», состоящий из назначаемых им помощников (от двух до десяти);

2)                 система «лидер и кабинет», при которой глава исполнительного органа избирается советом, а его помощники («кабинет») назначаются главой, либо советом;

3)                 система «мэр и управляющий», предполагающая прямые выборы мэра, который осуществляет управленческие функции вместе с управляющим, назначенным советом» [1; 491].

Как следствие, мэр приобретает черты главы политико-территориального образования и по сущности становится производной совета политико-территориального образования. По мнению Я. Ю. Старцева, это обусловлено низкой эффективностью и результативностью работы советов и главы администрации.

В сравнении, например, с акимом (главой политико-территориального образования в Республике Казахстан) мэр обладает меньшей автономностью от представительного органа. Это объясняется тем, что в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии сильны традиции коллегиальности в принятии решений. Однако в полной мере нельзя говорить, что советы — это представительный орган. Их правовая природа носит сложный характер: советы выполняют функции как представительного органа, так и исполнительного.

Таким образом, развитие института главы политико-территориального образования в Великобритании продолжается. Идет постепенное обособление института мэра от советов и соответственно отделение исполнительной ветви власти от представительной власти.

Интересен пример структуры государственных органов Ирландии. Там советы политико-территориальных образований каждый год избирают из своего числа председателя, который лишь руководит деятельностью совета. Председатель может именоваться мэром в зависимости от сложившихся традиций определенного политико-территориального образования.

Однако ключевую роль в управлении территориальной единицей играет так называемый менеджер политико-территориальной единицы. Основная задача менеджера — это осуществление исполнительно-распорядительных функций. По сути, это профессиональный управленец. Фактически именно он является главой политико-территориальной единицы в Ирландии. Данная должность не является выборной, назначение на нее осуществляется советами. Кандидатуры на должности менеджеров предлагают центральные органы управления (комиссия по делам назначения на местные должности) и советы не могут отклонить данную кандидатуру. С помощью данного механизма центр контролирует местные органы управления, создавая иллюзию автономности.

В Соединенных Штатах Америки система общегосударственных органов власти отличается от системы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Положение Президента в системе государственных органов мы рассмотрели предыдущем разделе настоящей главы. Американская же система органов управления в регионах и на местах имеет определенные сходства с системой органов управления Великобритании. Основными политико-территориальными единицами являются штаты, которые делятся на графства, далее города, бороу, вилиджи, тауны и тауншипы. И каждое политико-территориальное образование имеет в своей структуре институт главы политико-территориального образования.

Глава штата — губернатор, который является высшим должностным лицом данного политико-территориального образования. Должность губернатора является выборной, кандидатом в губернаторы может стать любой гражданин США 30-летного возраста, который прожил в штате более 5 лет. Губернатор штата в системе государственных органов занимает одно из центральных положений, так как он является главой исполнительной власти и может возглавлять правящую партию.

Однако, как отмечают некоторые ученые, «партийная принадлежность губернатора и большинства других органов власти оказывается различной (хотя по своему составу легислатуры во многих штатах традиционно однопартийные), и тогда во взаимодействии властей происходят «сбои». Но в целом механизм власти в штатах, как и механизм отношений штата с федеральной властью, достаточно хорошо отлажен и не порождает частых и серьезных кризисов» [4, 405]. Губернатор имеет рычаги давления на представительный орган штата: «имеет право вето, направляет послания, готовит основную массу законопроектов, обладает правом созыва очередных и чрезвычайных сессий легислатуры» [4, 404] и др. Данные полномочия существенны, так как, по сути, могут блокировать работу всего законодательного процесса в штате. Вето губернатора может быть преодолено путем повторного голосования 2/3 членов представительного органа политико-территориального образования, но губернатор штата, как правило, является представителем политической партии, которая представлена в представительном органе, что существенно усложняет преодоление вето.

Губернатор непосредственно относится к исполнительной власти. Так, в ч. 10 ст. 5 Конституции штата Нью-Джерси (Штат США) закреплено, что исполнительная власть принадлежит губернатору: «Губернатор обеспечивает добросовестное приведение в исполнение всех законов. С этой целью он имеет право соответствующим решением или путем судебного разбирательства, возбужденного от имени штата, приводить в исполнение любой предоставленный Конституцией или Законодательным собранием мандат и препятствовать нарушению любого предоставленного Конституцией или Законодательным собранием права или обязанности любым должностным лицом, учреждением или агентством штата» [3]. В этом положении заложены основы властных полномочий губернатора, который с помощью прямых и косвенных рычагов давления может пролоббировать принятие законодательного акта, который сам же будет приводить в исполнение.

Если сравнивать правовой статус главы государства и губернатора штата, то можно найти много сходств. Например, в ст. 10 Конституции Мичиган (штат США) отмечено, что губернатор «уполномочен жаловать отсрочку исполнения приговоров, смягчение наказаний и помилование при любых правонарушениях, за исключением государственной измены и случаев импичмента» [2]. Кроме того, губернатор назначает и выдвигает кандидатов на высшие должности в штате, он имеет право, как подчеркивает В. А. Юхнова, «требовать представления им главами ведомств штата письменных отчетов о деятельности ведомств, что также создает возможность влиять на направления их работы».

Рассмотрим американскую модель института главы города. В США также существует три системы положения института главы города. Наиболее распространенная — модель совет-мэр. Совет и мэр избираются не зависимо друг от друга. По сути, в результате мэр становится независим от Совета и может проводить свою политику в политико-территориальном образовании. Я. Ю. Старцев утверждает, что «кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4–5 лет» [7; 93].

Вторая система называется «совет — управляющий». Главное отличие от системы, рассмотренной выше, заключается в том, что управляющий (глава администрации) является профессиональным управленцем, который назначается советом политико-территориального образования. И хоть, как отмечают многие ученые, управляющий имеет всю полноту власти в территориальной единице, совет всегда имеет право уволить его, так как он является лишь наемным лицом. Мэр же имеет в этой системе лишь представительские функции [4, 408].

Третьей системой является так называемая комиссионная форма городского самоуправления (встречается редко), при которой функции главы политико-территориального образования осуществляет выборный коллегиальный орган. Комиссия выполняет функции как представительного органа, так и исполнительных органов данной политико-территориальной единицы. Члены данной комиссии возглавляют органы управления по основным направлениям развития территориального образования [4, 409]. По нашему мнению, данная форма наименее жизнеспособна, так как порождает бесконтрольность и безответственность членов комиссии.

Таким образом, в англосаксонской системе государственного управления есть различные моделиположения главы политико-территориального образования в структуре государственных органов. Вот некоторые особенности данной системы:

-          выборность главы политико-территориальной единицы (на всех территориальных уровнях);

-          наличие профессионального образования у главы исполнительно-распорядительного органа на региональном и местном уровнях (примером служит Ирландия);

-          внедрение системы разделения властей на местном уровне государственного управления (глава политико-территориального образования и глава исполнительно-распорядительного органа — разные субъекты управления).

Литература:

1.                 Арбузкин А. М. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 2004. — 666 с.

2.                 Конституции Мичиган (Штат США) // http://worldconstitutions.ru/archives/171/2 (26.02.2012).

3.                 Конституции штата Нью-Джерси (штат США) // http://worldconstitutions.ru/archives/169/3 (25.02.2012).

4.                 Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю.н., проф. Л. М. Энтина. М.: Норма, 2004. — 832 с.

5.                 Особенности организации местного самоуправления и местных выборов в Великобритании // http://www.library.ru/help/docs/n59544/1.doc (20.02.2012).

6.                 Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. — 3-е изд., перераб. и доп. (Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А. Я. Сухарев.). — М.: Издательство НОРМА, 2003.

7.                 Старцев Я. Ю. Курс лекций. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М., 2003. — 322 с.