О наименовании, сущности, содержании и форме законосозидательной деятельности в России

Наименование законосозидательной деятельности. Исследование темы о законотворящей деятельности целесообразно начать именно с прояснения вопроса о наименовании этого феномена. Первичный характер решения этой задачи обусловлен, прежде всего, тем, что это позволяет более предметно и конкретно исследовать соответствующие общественные отношения, что имеет главное значение для достижения положительного эффекта всякой преобразовательной деятельности. Существенное значение имеет и терминологическая сторона проблемы, так как в незатухающем потоке публикаций по данной тематике нет единого понимания названия той деятельности, результатом которой является создание (конструирование, творение) закона. А наименование (название) деятельности изначально определяет характер, параметры и пределы соответствующей деятельности, так как оно объективно и адекватно отражает содержание деятельности, её вид и результат.

Анализ русскоязычных публикаций по данной тематике показывает, что для обозначения деятельности по созданию закона используются такие термины, как «законотворческий процесс», «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» [1, с. 54–57]. На наш взгляд, наиболее правильным следует признать наименование «законопроектный процесс». Для этого есть достаточные основания. Во-первых, наименование всегда должно в краткой и концентрированной форме вербально отражать основное содержание соответствующего явления или процесса. А в данном случае предметом деятельности участников законотворящего процесса является законопроект. Во-вторых, первичные документы определяют вид этой деятельности как законопроектный, что находит своё отражение в соответствующих инструкциях и положениях, устанавливающих порядок подготовки законосозидательной деятельности [2]. И этот смысл должен быть сохранён до вступления проекта закона в юридическую силу действующего правового акта, то есть закона в собственном его понимании. В-третьих, название деятельности по разработке и принятию будущего закона как «законопроектного процесса» позволяет чётко отграничивать проект закона, как документа содержащего определённые намерения и устремления (пожелания), от закона, как действующего правового акта с высшей юридической силой, правила, принципы и требования которого должны незамедлительно и неукоснительно выполняться, соблюдаться и исполняться.

Вместе с тем нельзя забывать, что наименование объекта или предмета исследования может иметь несколько вариантов и объективно зависит от научно достоверного объяснения сущности, содержания и формы рассматриваемого явления. Поэтому необходимо определить, что представляет собой сущность, содержание и форма той деятельности, которая обеспечивает создание закона. По своей сущности законосозидательная деятельность это ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС, поскольку изначальным замыслом, определяющим цель деятельности, и конечным результатом этой деятельности является закон. Но по содержанию это ПРОЦЕСС ЗАКОНОПРОЕКТНЫЙ, так как предметом всей деятельности на протяжении создания закона здесь является проект того закона, который только ещё предстоит получить, а сам закон — это только результат этой деятельности. А по форме этот процесс является кинетическим, то есть одновременно и динамичным и статичным, что имеет решающее значение для выделения стадий законопроектного процесса. Соответственно названия «законодательный процесс» и «законопроектный процесс», отражающие разные аспекты одного и того же феномена, могут употребляться как адекватные сути данного явления, но выражающие при этом разные его временные состояния.            

В свете современного научного знания о реальной действительности, основанном на системном объяснении понимания природы окружающего нас мира, вполне оправданно и целесообразно рассматривать законопроектный процесс как единую целостную и сложноорганизованную систему.

Реальное существование системы законопроектного процесса, которая включает в себя субъект, объект и предмет деятельности, проявляется через её сущность, содержание и форму.

Субъекты законопроектного процесса по общему правилу — это народ в лице избирательного корпуса и органы государственной власти, наделённые полномочиями по разработке и принятию законов. Однако на региональном уровне в качестве субъектов законопроектного процесса могут выступать и общественные формирования населения, если они узаконены в статусе субъектов права законодательной инициативы. Например, в Государственном Совете Республики Коми право законодательной инициативы принадлежит не только депутатам и органам государственной власти, но и представительным органам муниципальных образований и межрегиональному общественному движению «Коми войтыр»; в Думе Ханты-Мансийского автономного округа правом законодательной инициативы кроме органов государственной власти обладают органы местного самоуправления муниципальных образований, Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера, группа граждан постоянно проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом численностью не менее двадцати тысяч человек.

Факт участия в законопроектном процессе не только органов государственной власти (субъект права законодательной инициативы объективно является также и субъектом законопроектного процесса), но и институтов гражданского общества и самих избирателей, указывает на то, что этот процесс не ограничен только сферой государственно-властных отношений, а имеет государственно-общественный характер. Это утверждение тем более верно, поскольку на федеральном уровне основным субъектом законотворчества выступает сам народ.

Объект законопроектного процесса суть общественные отношения, составляющие содержание будущего нового закона, либо общественные отношения, которые подлежат корректировке и преобразованию в связи с необходимостью изменения содержания уже действующего закона, либо отношения, в правовом регулировании которых уже нет никакой необходимости в случае отмены закона. Однако, во всех случаях эти общественные отношения не однородны, они отражают разнообразие интересов множества социальных групп населения, а сама законопроектная деятельность представляет собой поиск оптимального и разумного компромисса противоборствующих сил.

Предмет законопроектного процесса — проект закона. В интересах формирования системной научной теории законопроектного процесса важно обратить внимание на то, что понятия «законопроект» и «закон» органично связаны и неотделимы друг от друга подобно тому как не могут быть разорваны и полностью изолированы между собой вид деятельности и результат деятельности. При этом предметом данного вида деятельности, которой здесь является законосозидательная деятельность, выступает законопроект, а результатом деятельности является действующий закон. Из сказанного очевидно, что законотворчество как вид деятельности по созданию будущего закона — это законопроектный процесс, а законотворчество как результат деятельности — это законодательный процесс. Соответственно можно также утверждать, что парламент по удельному весу и объёму законопроектной работы в общей массе законосозидательной деятельности является органом законопроектной государственной (а в широком смысле — государственно-общественной) власти; и только по исходному замыслу и конечному результату органом законодательной государственной власти.

Синергетическая сущность законопроектного процесса достаточно отчётливо просматривается в том, что в результате законопроектной деятельности формируется новое концептуальное видение предмета правового регулирования, составляющего содержание проекта закона; изменяется структура мышления по соответствующему вопросу, выстраивается ранее не существовавшее знание о более актуализированном и упорядоченном поведении. Происходит переход от одного состояния знания, понимания и уровня правового регулирования к новым более совершенным, прогрессивным и стабильным формам их бытия. Возникшее качественно иное, новое представление и понимание соответствующей проблематики воплощается в новых правилах поведения, новых принципах и новых требованиях. В конечном счёте, всё это придаёт новый импульс развитию соответствующего сектора общественной жизни. Чрезвычайно важно и то, что именно синергетическая сущность законопроектного процесса позволяет законодателю выявить и закрепить большое количество сложных взаимодействий значительного числа субъектов и участников законопроцесса в сравнительно небольшом количестве самых основных и существенных, обязательных для исполнения и соблюдения условий.

Содержание законопроектного процесса имеет публично-властный (кратологический) характер, поскольку эвристическая нормосозидательная деятельность по разработке и принятию закона в её содержательном измерении представляет собой важнейшую организационно-правовую форму реализации народом принадлежащей ему власти. Согласно части 1 статьи 3 федеральной Конституции России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. А в соответствии с частью второй этой же статьи народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы официальной публичной власти. В системе разнообразных выработанных политической и правовой практикой способов осуществления народом официальной власти первое место принадлежит закону. Закон в любом случае независимо от того принят ли он на референдуме непосредственно гражданами (участниками референдума) или парламентом, которому народ делегировал свои публично-властные прерогативы, есть возведённая в абсолют суверенная политическая воля народа. Публично-властный (кратологический) характер законопроектного процесса проявляется и в том, что содержание законов в конструктивно определённой форме отражает и выражает запросы, потребности и интересы обладающего неограниченной властью народа. Более того, необходимость и обязательность исполнения и соблюдения закона, в конечном счёте, также гарантированы публично-властной деятельностью народа, как творца исторических судеб своих граждан. Таким образом, закон по своей социально-политической и юридической природе всегда есть высшая форма выражения публично-властной воли народа, воплощение народного суверенитета (всевластия народа) в реальной общественно-политической практике, а содержание деятельности по его разработке и принятию, то есть содержание законопроектного процесса, имеет кратологический (властеотражающий и властесодержащий) характер.

Кратологическое содержание законопроектного процесса проявляется не только в том, что его субъекты являются носителями публичной власти: народ, уполномоченные народом на осуществление власти органы государственной и муниципальной власти, а в ряде случаев и осуществляющие корпоративную публичную власть общественные формирования населения (например, когда в сфере регионального законотворчества субъектами законодательной инициативы признаются институты гражданского общества), но и в том, что содержание принимаемых законов отражает волю народа и призвано удовлетворять нужды и запросы народа.

Полнота и достоверность выражаемой в процессе законосозидательной деятельности властесодержащей и властеформирующей воли народа обеспечивается посредством использования юридической процедуры голосования. Голосование как процедура выявления отношения голосующих к предмету своего действия и закрепления воли носителей публичной власти имеет жёстко фиксированную структуру и предполагает три квалитетных, то есть организационно-обособленных и по своим последствиям качественно различных состояния. Это может быть голосование «ЗА», голосование «ПРОТИВ» и «ВОЗДЕРЖАНИЕ» от голосования.

Кинетическая форма законопроектного процесса объясняется тем, что законопроектный процесс, как и любой другой процесс, есть движение. Соответственно существует объективная потребность и необходимость управлять этим движением. А управление движением невозможно представить вне законов кинетики. Кинетика же предполагает как динамику, так и статику. Отсюда вытекает понимание такого научного подхода к осмыслению юридического процесса в целом и юридической процедуры, как составного элемента процесса разработки и принятия законопроекта, который бы включал в себя как статичные факторы, так и динамичные элементы. При этом надо обратить внимание на то, что статичные точки в структуре юридического процесса фиксируют момент завершения одной стадии и одновременно служат отправным началом следующей стадии. Они объективируются посредством принятия организационно оформленного решения, чаще всего того или иного правового акта (устного или письменного). Эти процессуально-правовые акты (которые условно можно назвать «enter»-правовыми актами) обеспечивают движение законопроекта, двигая его по руслу законосозидательного пути, и выполняют роль «связующего узла», который соединяет (сцепляет) предыдущую стадию с последующей стадией.

Это обеспечивает управляемое, поступательное и уравновешенное продвижение проекта юридического документа по всему конвейеру нормосозидательного процесса.

Ценность понимания и использования кинетических свойств законопроектной деятельности в том, что сбалансированное соотношение статичных и динамичных элементов создаёт оптимальные условия для принятия продуманных и рациональных решений, что в свою очередь благотворно влияет на качество принимаемых законов.

Анализ и диализ действующего российского законодательства в сфере законотворчества и практика его реализации показывают, что законопроектный процесс — это наполненная знаниями, навыками и умениями системная, правомерная и консенсуальная (совместная и согласованная с целью достижения общего результата) деятельность обладающего всей полнотой власти народа и управомоченных им органов официальной публичной власти (а в отдельных случаях и институтов гражданского общества) по созданию правового акта высшей юридической силы — закона в нормативно определённом порядке и в предписанных формах.

Литература:

1.      Пискунова Е. А. Понятие законодательного процесса в Российской Федерации // «Конституционное и муниципальное право». 2013. № 9.

2.      Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ 2001. № 32. Ст.3335; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ 2000. № 17. Ст.1877; Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // СЗ РФ 2004. № 23.Ст. 2317; Письмо Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 18 ноября 2003 г. № вн2–18/490 «О направлении Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_88240; Приказ Минюста РФ от 19 января 2001 г. № 14 «Об утверждении Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации» // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2001. № 3; Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утверждённые Приказом Минюста РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001года № 3/51. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_30503.