Административная реформа: концептуальные проблемы

Согласно толково-словообразовательному словарю Т. Ф. Ефремовой, «реформа — это преобразования, осуществляемые в целях улучшения; изменения в законодательном и государственном устройстве... без нарушения основ существующего государственного строя» [1]. Однако «Новая философская энциклопедия» дает более широкое толкование, в том числе раскрывает понятие «реформа» как «рациональный целенаправленный процесс, включающий все обычные фазы любого преобразования: замысел нового объекта, целеполагание, отбор ресурсов, выбор средств и методов, планирование в пространстве и времени, учет зависимых и независимых переменных и вероятностного характера процесса, группировку исполнителей, схему принятия решений и т. д». [2]. Современная административная реформа, по сути, является таким же долгим и масштабным преобразовательным процессом, как и реформы ХХ века в СССР. Административная реформа, законодательно имеющая временные границы, фактически, приобрела постоянный, систематический характер, о чем, в частности, свидетельствует принятая в современной науке ее периодизация. Как справедливо заметил М. П. Петров, «Административная реформа приобрела черты самостоятельного государственно-правового явления, стала обособленным объектом юридической доктрины» [3, с. 37]. В связи с чем, данное явление нуждается в изучении и оценке со стороны не только практики, но и, в первую очередь, правовой науки. Современная административная реформа непосредственно связана с общим процессом преобразования России, что продиктовано не только изменением государственного строя, но и реалиями сегодняшнего дня, новыми тенденциями внутренней и внешней политики государства. Коренные изменения в государственном управлении коснулись сразу трех областей — конкретизации государственных функций, принципов функционирования и эффективности деятельности органов, их осуществляющих. Однако, как отмечает большинство ученых, ключевые ориентиры административной реформы, т. е. ведущая концепция, так и не были определены.

Первый этап административной реформы осуществлялся на основании Концепции правовой реформы в Российской Федерации, разработанной и внедренной в соответствии с Указом Президента РФ от 6.07.1995 г. № 673 «О разработке концепции правовой реформы в РФ». В п. 3.2 Послания Президента РФ Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. «Общими силами — к подъему России» аргументировалась необходимость административной реформы. Акцент был сделан на обновлении старой системы за счет новых принципов, методов, структуры, повышению эффективности должна была способствовать четкая дифференциация правового статуса органов исполнительной власти. В основу реформирования легло определение для каждого органа и должностного лица собственной компетенции и четкой ответственности за свои решения и действия. Однако, как отмечает В. Г. Вишняков, «концептуальные положения административной реформы 1998 г. были искажены до неузнаваемости в последующих концепциях» [4, с. 6], ссылаясь на коммерциализацию государственных учреждений. По мнению Т. Я. Хабриевой, А. Ф. Ноздрачева и Ю. А. Тихомирова, долгие обсуждения и попытки проведения административной реформы ни к чему не привели, и «только в конце 2003 г. и особенно в 2004–2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела» [5]. При этом, по мнению В. В. Скоробогацкого, «доверять административному аппарату проведение административной реформы административными средствами — значит идти по пути Мюнхгаузена... Реформы, которые декларируются как чисто административные мероприятия, в определенном контексте получают явную политическую направленность» [6]. Трудно не согласиться с данным замечанием, учитывая, что о необходимости структурного и содержательного изменения в сфере государственного управления неоднократно заявлял Президент РФ.

Новая концепция административной реформы 2002 г. меняла подход со структурного на функциональный, о чем прямо заявлялось в Послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 2002 года. Акцент был сделан, в том числе, на усовершенствовании технологии принятия и исполнения решений органов государственной власти, отказ от преобладания формального критерия. Данную концепцию В. Г. Вишняков назвал ошибочной, поскольку в ней упор «на сокращение избыточных функций госаппарата» [4, с. 7]. Концепция предусматривала разделение функций органов государственной власти в зависимости от сфер их деятельности и решаемых ими задач. В соответствии с Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг». в качестве приоритетных направлений административной реформы значились, в том числе исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов. Однако в данном случае стоит согласиться с позицией М. П. Петрова в том, что «нет оснований ассоциировать административную реформу с реформой органов исполнительной власти, акцентировать внимание не только на внутренних аспектах управления» [3, с. 40].

Между тем, согласно доклада от 13.01.2004 г. заместителя Председателя Правительства Б. Алешина [7] первый этап административной реформы закончился прекращением всех непроцессуальных действий контрольно-надзорных органов и органов МВД, а второй этап завершился четкой фиксацией функций государственных органов в соответствующих положениях, корреспондируя с регламентацией мер ответственности должностных лиц. Эта проблема отдельно обсуждалась и на заседании Государственного совета по вопросу совершенствования механизма взаимодействия органов государственной власти 01.06.2004 г., где было отмечено, что административная реформа должна создать соответствующие условия для формирования территориальных органов исполнительной власти лишь для обеспечения и осуществления функций по предметам ведения РФ [8]. В ходе административной реформы предусматривалось и решение вопроса реализации контрольных функций и построения системы контрольных органов на всех уровнях управления. Стоит отметить, что уже в 2004 г. был полностью реализован ключевой принцип построения исполнительной власти — триада соподчиненных уровней, выраженная в системе: министерство — служба — агентство. Между тем, В. Г. Вишняков настаивает на наличии проблемы концептуального разброса [9, с. 12–13]. Эту позицию поддерживает и М. П. Петров, отмечая, «что системность в создании прочного идеологического и научного фундамента реформы отсутствует... единого общегосударственного центра по разработке государственной политики в области административной реформы, ее планомерному и поэтапному проведению не создано» [3, с. 40]. Стоит сказать, что данное мнение можно поддержать лишь отчасти, поскольку, цели и задачи административной реформы были определены не только в основной Концепции, но и в ряде других концептуальных источников, однако нельзя не согласиться с тем, что определение носит крайне широкий характер. Кроме того, для разработки четкой концепции по-прежнему недостает единства в трактовке таких ключевых, традиционных понятий как «полномочия», «компетенция», «функция», «услуга», «статус», «положение» и др. Более того, процесс реформирования породил ряд новых терминов, которые нуждаются в конкретизации. Так, в Послании Президента РФ ФС на 2003 г. избыточные функции госорганов названы в качестве дефекта осуществления государственной власти [5]. В свою очередь, В. Г. Вишняков отмечает, что термин «избыточное государственное регулирование в деятельности министерств и ведомств» в нормативно-правовых актах не определен, понятия «избыточная функция» и «избыточное государственное регулирование» не идентичны по содержанию [9, с. 13]. Между тем, Т. Я. Хабриева, А. Ф. Ноздрачев и Ю. А. Тихомиров предлагают использовать научные объективные критерии для выявления избыточности функций органов исполнительной власти, в качестве которых авторы предлагали рассматривать: «ограничение конституционных прав и свобод граждан; значительные материально-технические и финансовые затраты государства; исполнение функции требует сложной межведомственной координации; коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, в связи с чем, отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции» [5]. Как утверждает А. В. Клименко, «Ликвидация избыточных и дублирующих функций и полномочий государственных органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффективности государства, лежащим в русле концепции нового государственного управления.» [10], указывая, тем самым, на правильность выбранного пути.

Концептуально ход реформы должна была поддержать Федеральная целевая программа «Административная реформа» 2004 г., которую, однако не утвердил Минфин России. Между тем, в проекте ФЦП были четко обозначены цели, задачи и результаты программы [11]. Отказ в реализации указанной программы В. Г. Вишняков назвал серьезной ошибкой, поскольку, по его мнению, «неразрешенными, а во многом и непродуманными оставались административно-правовые проблемы реформы» [8]. При этом стоит отметить, что проект программы оказал существенное влияние на Концепцию административной реформы в РФ в 2006–2008 гг. (продленную позднее до 2010 г.) и план мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006–2008 гг. Значительным достижением современной административной реформы многие ученые считают строгое административно-правовое регулирование механизма реализации полномочий органов исполнительной власти, для которых должны быть установлены единые стандарты деятельности, в частности, данный вопрос призваны решить административные регламенты.

Согласно выступлению В. В. Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 08.02.2008 г., «Министерства, как, собственно, это и задумывалось в начале административной реформы, должны реально управлять вверенными им ресурсами, самостоятельно издавать необходимые для этого нормативно-правовые акты» [12]. В данном случае, в поддержку высказанного утверждения, абсолютно справедливо замечание А. В. Клименко о том, что «Административные реформы предполагают радикальные изменения в системе государственного управления, в том числе его законодательной базы. Для сохранения и развития результатов реформ, действие которых охватывает ограниченный период времени, необходима система управления изменениями, обеспечивающая «доводку» сложившихся в процессе реформирования институтов государственного управления» [10]. Соответственно, в 2010 году административная реформа не была завершена, и, несмотря на отсутствие единой адресной Концепции на последующие годы, она отражена в ряде других концептуальных программ, в частности, в Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8.12.2011. № 2227-р, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р, Концепции развития уголовно-исполнительной системы РФ до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 г. № 1772-р и др. Кроме того, во исполнение основных задач прежних Концепций принят ряд нормативных актов, в частности, Указ Президента РФ от 7.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и др. С точки зрения научного осмысления всего процесса административной реформы стоит согласиться с точкой зрения М. П. Петрова о том, что «...концептуализация подходов к административному реформированию лишь высветила критическое положение в правовом аспекте реформирования. Модернизация административной системы как неотъемлемый элемент должна предусматривать модернизацию права, принятие комплексных правовых решений, коренную переработку административно-правовой доктрины» [3, с. 41]. Это мнение, как нам кажется, корреспондирует с высказыванием А. В. Клименко: «Очевидно, что оптимизация государственных функций должна быть не разовой, а постоянной задачей исполнительной власти» [10].

Исходя из вышеизложенного, можно прийти к выводу о том, что административная реформа в России, по сути, находится на этапе своего становления, поскольку, согласно мнения большинства ученых, не пройден самый первый этап — целеполагания. Отсутствие слаженной единой концепции административной реформы привело к быстрым результатам, значимость которых, к сожалению, спорна. Не решенным остался ряд вопросов, среди которых можно выделить и сугубо доктринальные проблемы, в частности, соотношение категорий «компетенция» и «полномочия», и проблемы недостаточного законодательного и нормативного обеспечения деятельности органов государственной власти, разрозненность, а иногда и противоречивость имеющихся актов на фоне принятых административных регламентов. Таким образом, формирование концепции административной реформы — это не пройденный этап, а актуальный вопрос административно-правовой доктрины и практики на современном этапе развития.

Литература:

1.                  Ефремова Т. Ф. Новый словарь русского языка [Электронный ресурс]. — Электрон. дан. и прогр. — Режим доступа: http://www.classes.ru/all-russian/russian-dictionary-Efremova-term-94376.htm, свободный. — Загл. с экрана.

2.                  Кравченко И. И. Реформа [Электронный ресурс] / Новая философская энциклопедия. — Электрон. дан. — Режим доступа: http://iph.ras.ru/elib/2580.html, свободный. — Загл. с экрана.

3.                  Петров М. П. О необходимости развития концепции административной реформы в современной России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. № 3. С. 37–44.

4.                  Вишняков В. Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 5–17.

5.                  Административная реформа в России. Научно-практическое пособие [Электронный ресурс] / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. — Электрон. дан. (1 файл). — Режим доступа: http://gov.cap.ru/SiteMap.aspx?gov_id=24&id=316270, свободный. — Загл. с экрана.

6.                  Скоробогацкий В. В. Реформы государственного управления: политический аспект [Электронный ресурс] // Чиновник. 2005. № 3 (37). Режим доступа: http://chinovnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2005/03/05/, свободный. — Загл. с экрана.

7.                  Первый этап административной реформы должен завершиться к заседанию Правительства 1 апреля, доложил Президенту В.Путину заместитель Председателя Правительства Б.Алешин: Новости от 13.01.2004 г. [Электронный ресурс]. — Электрон. дан. — Режим доступа: http://kremlin.ru/news/30126, свободный. — Загл. с экрана.

8.                  Стенографический отчет о заседании Государственного совета по вопросу совершенствования механизма взаимодействия органов государственной власти от 1 июня 2004 г. [Электронный ресурс]. — Электрон. дан. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/24861, свободный. — Загл. с экрана.

9.                  Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 11–23.

10.              Клименко А. В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы [Электронный ресурс] // Чиновник. 2005. № 5(39). Режим доступа: http://chinovnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2008/01/, свободный. — Загл. с экрана.

11.              Шаронов А. В. Доклад-презентация о федеральной целевой программе «Административная реформа» [Электронный ресурс]. — Электрон. дан. (1 файл) — Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/admReform/ doc1098455954984, свободный. — Загл. с экрана.

12.              Путин В. В. Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 г. [Электронный ресурс]. — Электрон. дан. — Режим доступа: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528, свободный. — Загл. с экрана.