К вопросу о соотношении саморегулирования и государственного регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации

Рассматривая сложившиеся в отечественной юридической науке точки зрения относительно места саморегулирования в системе государственного регулирования предпринимательских отношений в Российской Федерации, автор приходит к выводу о том, что саморегулирование не может быть отнесено за рамки государственного регулирования.

Ключевые слова:саморегулирование, государственное регулирование, административное право.

Появление саморегулируемых организаций в Российской Федерации обусловлено проводимой в нашей стране административной реформой.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» [1] определены следующие приоритетные направления административной реформы:

-        ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

-        исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

-        развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

-        организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

-        завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. [2] одним из принципов, которым в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться государство, является создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества.

Легальное определение саморегулирования закреплено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» [3] (далее — Закон о СРО). В соответствии с указанной нормой под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Вместе с тем, как справедливо отмечает Д. А. Петров, единственное на сегодня легальное определение саморегулирования является применимым лишь для целей Закона о СРО, что не позволяет считать его всеобъемлющим [4].

Следует согласиться с О. Н. Шерстобоевым, отметившим, что саморегулирование следует оценивать с различных сторон, но частное начало в нем не должно оттеснять публичное. При этом саморегулирование является принципиально новым уровнем взаимоотношений властных и невластных субъектов административного права, при котором происходит изменение, но не отмена инструментария административного права [5, с. 55].

В настоящее время в отечественной юридической науке отсутствует не только общепризнанное определение понятия «саморегулирования», но и единство взглядов по вопросу о соотношении саморегулирования и государственного регулирования предпринимательских отношений.

Сложившиеся в науке точки зрения по вопросу о месте саморегулирования в системе государственного регулирования можно разделить на две группы:

1)                 Саморегулирование противопоставляется государственному регулированию.

2)                 Саморегулирование рассматривается в качестве части государственного регулирования.

Так, например, Д. О. Грачев рассматривает саморегулирование в качестве вида регулирования, противоположного государственному регулированию и не являющегося частью последнего [6, с. 21]. По мнению П. В. Крючковой, под саморегулированием следует понимать регулирование определенных сфер самими экономическими агентами без вмешательства государства [7, с. 6]. С. А. Зинченко и В. В. Галов напротив считают, что саморегулирование в любом случае подразумевает элемент регулирования, исходящий от государства в лице его органов [8]. С. Н. Шишкин определяет саморегулирование как усеченное государственное регулирование экономики, делегированное саморегулируемым организациям, деятельность которых, в свою очередь, находится под контролем государства [9, с. 108].

На наш взгляд, саморегулирование не может быть отнесено за рамки государственного регулирования. Государственное регулирование может осуществляться не только органами исполнительной власти, но и некоммерческими организациями, которым переданы государственно-властные полномочия. Несмотря на наличие в науке административного права дискуссии о характере передачи государством своих функций некоммерческим организациям в целом и саморегулируемым организациям в частности в рамках настоящей статьи указанный вопрос подробно рассматриваться не будет. Отметим лишь, что саморегулируемые организации получают и осуществляют публичные функции, что полностью согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 12-П от 19 декабря 2005 г.

Считаем возможным согласиться с точкой зрения Ю. Р. Мрясовой, полагающей, что вопрос о соотношении саморегулирования с государственным регулированием решается неоднозначно, так как его решение зависит от вида саморегулирования [10].

В мировой практике признается существование трех основных моделей саморегулирования [11]. Прежде всего, это делегированное саморегулирование, при котором государство передает часть функций (лицензирование, контроль, надзор) органу, контролируемому членами организации, которая, в свою очередь, является объектом управления. При этом значимые решения принимаются субъектами, обладающими более богатым опытом и имеющими представление о том, каким должно быть регулирование в соответствующей сфере.

Следующая модель называется «добровольное саморегулирование». В ее основе лежит волеизъявление отдельных участников рыночных отношений, принимающих на себя обязательство действовать в соответствии с утвержденным ими порядком. Роль государства при этом сводится к антимонопольному регулированию и направлена на недопущение ограничения конкуренции и введения в заблуждение потребителей путем незаконного использования логотипа саморегулируемой организации.

И, наконец, выделяют смешанное саморегулирование — модель, предусматривающую передачу государством части своих функций органу саморегулирования, тогда как за государством остается часть полномочий, прежде всего, принудительного характера. Третью модель иногда именуют сорегулированием, т. е. совместным участием в регулировании государства и различных участников рынка [12, с. 244].

Российское законодательство предусматривает возможность добровольного и обязательного членства в саморегулируемых организациях, в связи с чем можно выделить два вида саморегулирования: обязательное (делегированное) и добровольное.

По общему правилу согласно ст. 5 Закона о СРО членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным. Вместе с тем, федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях.

Так, обязательное членство в саморегулируемых организациях предусмотрено ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [13]; ст. 15 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [14]; ст. 3 Федерального закона от 30.12.2008 N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» [15]; ст. 2 Федерального закона от 02.11.2013 N 293-ФЗ «Об актуарной деятельности в Российской Федерации» (вступает в силу с 1 января 2015 г.) [16]; ст. 35 Федерального закона от 18.07.2009 N 190-ФЗ «О кредитной кооперации» [17]; ст. 15 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [18]; ст. 55.20 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ [19].

В силу п. 3 ст. 49 ГК РФ [20], посвященной правоспособности юридического лица, в редакции Федерального закона от 05.05.2014 N 99-ФЗ, право юридического лица осуществлять деятельность, для занятия которой необходимо членство в саморегулируемой организации или получение свидетельства саморегулируемой организации о допуске к определенному виду работ, возникает с момента вступления юридического лица в саморегулируемую организацию или выдачи саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ и прекращается при прекращении членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ.

Указанная редакция ст. 49 ГК РФ представляет собой не что иное, как элемент административно-правового регулирования, закрепленный в гражданском законодательстве.

Таким образом, вступление в саморегулируемые организации, членство в которых в силу действующего законодательства является обязательным, обусловлено императивными предписаниями со стороны государства, а не инициативой лиц, которые занимаются той или иной предпринимательской деятельностью. Членство в такого рода саморегулируемых организациях является не чем иным как входным барьером — условием доступа на рынок. В ситуации, при которой отсутствие членства в СРО является запретом на осуществление соответствующего вида предпринимательской деятельности в силу императивных указаний законодателя, говорить о том, что саморегулирование в РФ является частью негосударственного правового регулирования, существующего наряду с государственным регулированием, преждевременно.

Если говорить о добровольном саморегулировании, то в случае когда саморегулируемые организации осуществляют свою деятельность на основе норм и принципов законодательства, оно является частью государственного регулирования, если же саморегулируемые организации действуют в отсутствие законодательства, исключительно на основе собственных правил, саморегулирование может быть рассмотрено как самостоятельный, отличный от государственного, способ регулирования предпринимательской деятельности [21].

Таким образом, на основе краткой характеристики сложившихся в мировой практике моделей саморегулирования, а также видов саморегулирования, предусмотренных отечественным законодательством сделан вывод о том, что в современной российской правовой действительности, при законодательном закреплении обязательного членства в саморегулируемых организациях как условия осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, саморегулирование не может быть вынесено за пределы государственного регулирования, оно является частью государственного регулирования. Присутствие государства в процессе саморегулирования является гарантией соблюдения прав всех участников данного процесса.

Литература:

1.                  СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

2.                  Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

3.                  СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.

4.                  См.: Д. А. Петров. Понятие и признаки саморегулирования как правового явления // Юрист. 2013. № 20 (СПС «КонсультантПлюс).

5.                  См.: Шерстобоев О. Н. Административно-правовые проблемы саморегулирования // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 1.

6.                  Грачев Д. О. Правовой статус саморегулиремых организаций: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008.

7.                  Крючкова П. В. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., 2002.

8.                  См.: Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. ст. / Отв. ред. М. А. Рожкова. М.: Статут, 2007. (СПС «КонсультантПлюс»).

9.                  Шишкин С. Н. правовые методы и формы государственного регулирования экономики // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2011. № 27.

10.              Мрясова Ю. Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. 2009. № 1 (СПС «КонсультантПлюс»).

11.              Осадчая Н. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций арбитражных управляющих // Законодательство и экономика. 2004. № 11.

12.              Талапина Э. В. Публичное право и экономика: курс лекций. М., 2011.

13.              СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

14.              СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.

15.              СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15.

16.              СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5632.

17.              СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3627.

18.              СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.

19.              СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

20.              СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

21.              См.: Мрясова Ю. Р. Указ. соч.