Современное понимание принципа единства гражданства Российской Федерации

Гражданство является одним из важнейших факторов, определяющих взаимоотношения человека с государством, основой правового статуса личности, а также главной предпосылкой обязанности государства защищать права и свободы личности. Обусловлено это, прежде всего тем, что закрепленные Конституцией Российской Федерации [9] и действующим законодательством права, свободы и обязанности человека непосредственно связаны с гражданством. Человек может использовать их только тогда, когда он является гражданином определенного государства.

Термин «гражданство» в современной конституционно-правовой науке не имеет четкого, признанного всеми исследователями, определения. М. Б. Смоленский полагает, что «гражданство — это определенная правовая связь лица с государством, влекущая распространение на это лицо правовых последствий» [15, с. 216]. При этом структурное построение определение понятия гражданства, с его точки зрения, позволяет различить три основных элемента: общее понятие гражданства; правовые последствия, вытекающие для лица из факта обладания ими гражданства; связь (отношение) между общим понятием гражданства и его правовыми последствиями. По мнению Н. Л. Граната, «гражданство — правовое состояние, выражающееся с одной стороны, в его общем правовом нормировании, с другой — в индивидуальном документальном оформлении гражданства каждого человека (паспорт гражданина, свидетельство о рождении, иной документ, содержащий указание на гражданство) [4, с. 132]. А. Н. Кокотов одним из значений термина «гражданство» видит «суверенное право государства» [3, с. 157], означающее его возможность в одностороннем порядке регулировать отношения гражданства. А в категорию граждан А. Н. Кокотов включает ту часть населения, на которую государство вправе опереться при рассмотрении любых задач, и которой государство доверяет полное участие в своих делах.

Прежний Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. в преамбуле определял, что «гражданство — это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека» [11]. А Закон «О гражданстве СССР» от 23 мая 1990 г. характеризовал гражданство как «постоянную политико-правовую связь лица с Советским государством, находящую выражение в их взаимных правах и обязанностях» [13]. По мнению В. Е. Чиркина, «гражданство нельзя связывать с политическими симпатиями и антипатиями лица, в том числе по отношению к государству» [16]. Действующий Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. в статье 3 «Основные понятия» сводит гражданство к устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей принятом взамен одноименного Закона Российской Федерации 1991 года [12].

Количество прав и свобод, которыми обладает личность и которые ему гарантируются государством (как, впрочем, и перечень его обязанностей перед государством) находятся в прямой зависимости от наличия или отсутствия у него гражданства этого государства. Гражданство регулирует отношения между личностью и государством, оно является одним из признаков любого государства. Принадлежность человека к тому или иному государству означает, что данное лицо обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законами этого государства, и может пользоваться его защитой и покровительством. Следовательно, гражданство — это не просто наличие у гражданина паспорта или свидетельства о рождении, а это правовое состояние, которое влияет на объем прав и свобод человека.

Правовое закрепление института гражданства оформлено целым пакетом правовых актов. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство» [1]. Международное сообщество в Конвенции о сокращении безгражданства рекомендует всем государствам сокращать число лиц, не имеющих гражданства, в целях более эффективной защиты прав и свобод личности и формирования большей ответственности самой личности за свои действия [2].

Исходные начала, посвященные гражданству, содержатся в первой главе Конституции России, в соответствии с которыми гражданство можно рассматривать как одну из характеристик и предпосылок не только статуса личности в стране, но и российского конституционного строя в целом. При этом Конституция закрепляет базовые принципы института гражданства, детальная же регламентация этого конституционно-правового института закреплена в соответствующем Федеральном законе от 31 мая 2002 г. Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства, что имеет важное значение для построения системы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.

Особо следует отметить, что принятие наиболее важных, принципиально значимых для правового статуса личности решений, связанных с гражданством Российской Федерации, находится в исключительной компетенции главы государства. Решение о вступлении в российское гражданство либо о его прекращении, принятое в общем порядке, оформляется «именным» указом Президентом РФ. Это призвано показать чрезвычайную значимость института гражданства в Российской Федерации.

Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются на основе фундаментальных начал, заложенных в основу правового регулирования, то есть принципов. Наличие этих принципов способствует корректному применению правовых норм, влияет на содержание принимаемых нормативно-правовых актов в регулируемой сфере, а также позволяет выявлять правовые нормы, не укладывающиеся в систему действующего законодательства. Основополагающая роль принципов заключается в том, что все другие нормы данной отрасли должны находиться в соответствии с ними.

Основные принципы гражданства Российской Федерации, как указывалось выше, закреплены в Конституции России — статьях 6, 61, 62. Более детально они раскрываются в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», который к ним относит: единство гражданства, равенство прав и обязанностей граждан независимо от оснований приобретения гражданства, экстерриториальность гражданства, принцип недопустимости лишения гражданства или права изменить его, недопустимость высылки граждан РФ за ее пределы и их выдачи иностранному государству, принцип сокращения числа лиц без гражданства. В нашей работе мы остановимся только на одном из них — единстве гражданства Российской Федерации и его политико-правовой природе в современных условиях.

Существование этого принципа обусловлено федеративной природой формы государственного устройства России. В состав Российской Федерации входит 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. В Конституции России указано, что в ведении Российской Федерации находятся вопросы гражданства в Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над всем населением государства, вследствие чего в ней имеется единое российское гражданство, которым обладают все граждане государства.

Закон о гражданстве 1991 г. предусматривал наряду с общероссийским гражданство республик в составе Федерации, что вытекало из признания в статье 5 Конституции России республик в составе Российской Федерации государствами. В тех условиях принцип единства гражданства означал, что республиканское гражданство не обособлено от общероссийского и эффекта двойного гражданства не порождает. Кроме того, в силу данного принципа нельзя было обладать гражданство республики в составе Российской Федерации, не имея российского гражданства. В. Е. Чиркин раскрывал данное положение следующим объяснением: «В России единое гражданство асимметрично: кроме республик, все остальные субъекты Федерации не имеют собственного гражданства. Для областей, краев, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, единое гражданство является и единственным (федеральным) гражданством» [16, с. 120–121].

Ряд республики — Бурятия, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Коми, Удмуртия и Якутия — приняли собственные законы о республиканском гражданстве, в которых подчеркивалось, что гражданство является неотъемлемым атрибутом государственного суверенитета. Другие республики в своих конституциях обозначили возможность принятия законодательных актов по вопросам гражданства. Например, Конституция Республики Татарстан 1992 года содержала специальную главу, посвященную республиканскому гражданству. В ней также содержалось положение о том, что граждане республики могут иметь гражданство иных государств, условия осуществления которого определяются договорами и соглашениями Республики Татарстан с другими государствами [7]. Для приобретения республиканского гражданства достаточно было факта постоянного проживания российского гражданина на территории соответствующей республики.

Проанализировав действующие конституции республик в составе Российской Федерации, мы обнаружили, что только Конституция Республики Татарстан в статье 21 устанавливает республиканское гражданство: «Гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан. Гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации» [7]. Большинство республик в своих основных законах не акцентируют внимания на вопросах гражданства. А некоторые устанавливают особые положения, характеризующие связь республики и государства. Так, Конституция Алтая специально оговаривает, что «Республика Алтай не устанавливает свое гражданство, исходит из положения Конституции Российской Федерации о единстве гражданства в Российской Федерации и признает, что каждый гражданин Российской Федерации на территории республики обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Алтай [5]. Аналогичное положение содержится в статье 12 Конституции Республики Бурятия [6]. Некоторые республиканские конституции, например Республики Хакасия [8], устанавливают особую норму о том, что субъект Федерации может устанавливать дополнительные права и свободы для граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории соответствующей республики.

Мы согласимся с позицией В. А. Ржевского, который выступая против гражданства республик, обосновывал свою позицию тем, что республики, входящие в состав Российской Федерации, не являются суверенными, и, следовательно, не могут обладать своим гражданством [14, с. 70]. Современная трактовка принципа единства гражданства «базируется на мировой практике федерализма, которая основывается на отказе от возможности существования суверенного государства в составе другого суверенного государства» [10, с. 211]. Такое положение является важнейшей гарантией государственной целостности нашей страны, так как предполагает отказ от права выхода субъекта Федерации из ее состава. Действующий Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» на основании конституционных норм не предусматривает республиканского гражданства как атрибута государственности республик, хотя прямо и не отрицает его.

Таким образом, в современных условиях принцип единства гражданства как общее правило, лежащее в основе российского гражданства, понимается через признание только одного гражданства в стране. Единый характер гражданства Российской Федерации имеет внутреннюю и внешнюю стороны. Внутри государства его роль заключается в обеспечении прав и интересов граждан Росси. Где бы ни проживал гражданин страны, в республике, крае или городе федерального значения, на него распространяется суверенная воля и законодательство России, установленные ею права и гарантии. За пределами Российской Федерации, в отношениях российских граждан с иностранными государствами, гражданин России может рассчитывать на защиту и покровительство своего государства независимо от того, в каком субъекте Российской Федерации он проживает.

Закрепление принципа единства гражданства создает дополнительные правовые гарантии равноправия граждан Российской Федерации, независимо от места их проживания или времени пребывания. Неслучайно, законодатель располагает этот принцип в одном пункте (ч. 2 ст. 4 ФЗ «О гражданстве РФ») с принципом равенства гражданства независимо от оснований приобретения. К тому же, принцип гражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства «не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или иной принадлежности» (ч. 1 ст. 4 ФЗ «О гражданстве РФ»)

Сущность гражданства заключается в принадлежности к народу, а не к отдельной нации или народности, их чего и исходит принцип единства гражданства как руководство для практики государственного строительства в области гражданства.

Литература:

1.      Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблей ООН 10 декабря 1948 г.) // Российская газета. — 1995. — 5 апреля.

2.      Конвенция о сокращении безгражданства. Принята 30.08.1961 г. // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. — М.: БЕК, 1996. — С. 516–521.

3.      Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. — М.: Юристъ, 2003. — 538 с.

4.      Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В. В. Лазарев. — М.: Юристъ, 1999. — 592 с.

5.      Конституция (Основной Закон) Республики Алтай (ред. от 25 июня 2012 г.) Принята 07.06.1997 г. [Электронный ресурс] // http://constitution.garant.ru/region/cons_altai/ (дата обращения 24.12.2014 г.) http://constitution.garant.ru/region/cons_altai/chapter/1/#block_100000 (Дата обращения 23.12.2014 г.).

6.      Конституция Республики Бурятия. Принята Верховным Советом Республики Бурятия 22 февраля 1994 г. (в ред. от 04.07.2014 г.) [Электронный ресурс] // http://constitution.garant.ru/region/cons_buryat/chapter/1/#block_1000 (Дата обращения 24.12.2014 г.).

7.      Конституция Республики Татарстан. Введена в действие Законом РТ от 30.11.1992 г. N 1665-XII (в ред. от 22 июня 2012 г. [Электронный ресурс] // http://constitution.garant.ru/region/cons_tatar/chapter/1/#block_1001 (Дата обращения 15.12.2014 г.).

8.      Конституция Республики Хакасия. Принята на XVII сессии Верховного Совета Республики Хакасия (первого созыва) 25.05.1995 г. (в ред. от 27.06.2012 г.) [Электронный ресурс] // http://constitution.garant.ru/region/cons_hakas/chapter/1/#block_199 (Дата обращения 10.12.2014 г.).

9.      Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. — 1993. — 25 декабря.

10.  Кутафин О. Е. Российское гражданство: монография. — М.: Юристъ, 2003. — 587 с.

11.  О гражданстве Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 28.11.1991 г. № 1948–1 (ред. от 31.05.2002 г.) // Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 243; Собрание законодательства РФ. 1994. № 4. Ст. 302; 1995. № 7. Ст. 496.

12.  О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 14.10.2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 22. Ст. 2031.

13.  О гражданстве СССР: Закон СССР от 23.05.1990 г. № 1518–1 [Электронный ресурс] // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU;n=18;req=doc (Дата обращения 21.12.2014 г.).

14.  Ржевский В. А. Гражданство и федерализм // Материалы научно-практической конференции по проблеме гражданства. — М., 1995. — 122 с.

15.  Смоленский М. Б. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. — Ростов н/Д: Феникс, 2009. — 314 с.

16.  Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. — М.: Юристъ, 2002. — 480 с.