Нормативно-правовая база охраны окружающей среды в Казахстане в советский период

В статье рассматривается содержание и этапы развития экологического законодательства в Казахстане в советский период, начиная с знаменитого «Декрета о земле» и заканчивая актом «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» от 1989 года. Анализируются законодательные меры природоохранного характера, выявляются проблемы и недостатки советского экологического права в контексте осложнения экологической ситуации в Казахстане.

Ключевые слова: экологическая политика, экологическая безопасность, охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов экологический кризис.

Экологическая безопасность населения является непременным условием нормального состояния общества. Однако долгие годы развитие производства в Казахстане сопровождалось хищническим отношением к использованию природных ресурсов. Существовавшая политическая система, по существу, создала варварский механизм их освоения. Принцип общенародной собственности на землю, недра, леса и воды, который по своей природе должен был бы обеспечить надлежащую охрану окружающей природной среды, фактически существовал только на словах. Действительными хозяевами природных ресурсов выступали министерства и ведомства, крупные промышленные предприятия и объединения, руководители которых, сосредоточив в своих руках огромную власть и большие материально-технические ресурсы, фактически вели политику уничтожения природы.

Все это не могло не привести к экологическому кризису в стране, созданию негативных условий для жизнедеятельности человека, к образованию неблагоприятной окружающей природной среды. Сотни зараженных и загрязненных водоёмов, миллионы гектаров уничтоженных плодородных земель, истребленные на больших площадях леса, исчезновение многих видов ценных животных, непригодный для здоровья людей во многих населенных пунктах атмосферный воздух — таков итог экологической политики Советского государства.

Вместе с тем, нельзя сказать, что руководством СССР ничего не делалось в области охраны природной среды. В советский период для выправления положения принимались десятки нормативных актов по использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности. Однако действовавшие в данной области законодательные и другие акты не только не способствовали преодолению экологического кризиса и надлежащей охране природных ресурсов, но и во многих случаях явились причиной его наступления и расширения. В основном они носили декларативный характер без соответствующего механизма реализации провозглашенных положений. Существенный недостаток законов, регулировавших отношения по организации, охране и рациональному использованию природных ресурсов, заключался также в том, что в них в недостаточной мере учитывались особенности отдельных регионов, природно-географические и экономические условия республики. Унитарный по существу характер Советского государства заранее обуславливал необходимость текстуального воспроизведения норм союзных законов без каких-либо изменений. Развитие природоохранного законодательства в СССР можно условно разбить на три этапа.

В период с 1917 г. до начала 20-х годов, т. е. до окончания гражданской войны, несмотря на некоторые трудности Советское государство особое внимание обратило на необходимость создания основ законодательства по обеспечению охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. К числу наиболее важных актов относятся Декрет «О земле» от 26 октября 1917 г., [1] «Крестьянский наказ о земле» 1918 г. [2], Декрет «О социализации земли» 1918 г., Декрет «О недрах земли» 1920 г. [3] и некоторые другие. В них природные богатства были объявлены исключительной государственной собственностью, а также признан их нетоварный характер. Оценивая указанные нормативные акты с позиций сегодняшнего дня, можно отметить их некоторую прогрессивную роль в развитии природо-охранительных отношений. Они в целом отвечали интересам трудящихся.

Второй этап в развитии законодательства об экологической безопасности относится к периоду восстановления народного хозяйства после гражданской войны. На этом этапе наблюдается резкий отход от принципа рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. Под лозунгом восстановления народного хозяйства многие природные богатства были подвергнуты хищническому использованию. Принцип создания нормальной для жизни и здоровья окружающей природной среды был полностью предан забвению. Полностью исключалась возможность участия иностранных инвесторов в освоении природных богатств.

Проблемы регулирования природоохранительных отношений в основном решались инструктивными материалами, их было тысячи и тысячи. Причем эти инструктивные материалы во многих случаях противоречили не только друг другу, но и действовавшим тогда законодательным актам. В результате и те и другие по существу не применялись.

Третий этап приходится на период становления и развития тоталитарного режима и продлился вплоть до обретения Республикой Казахстан независимости. На этом этапе наблюдалась сильная централизация в регулировании вопросов управления и пользования природными ресурсами. По существу не было ни одного законодательного акта, где бы в той или иной мере рассматривались вопросы экологической безопасности и охраны окружающей природной среды. Лишь в 1950-е годы в союзных республиках были изданы законы об охране природы, в Казахской ССР такой закон был принят в 1951 году. При этом они в основном носили декларативный характер и не достигали желаемой цели.

В этом отношении важную роль сыграла состоявшаяся в 1972 г. четвертая сессия Верховного Совета СССР восьмого созыва, на которой были рассмотрены вопросы охраны природы. В соответствии с Постановлением сессии были приняты законодательные акты, регулирующие в общесоюзном масштабе земельные, водные, лесные, горные отношения, а также законы об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и ряд других актов и решений об охране природы [4].

Что касается основ земельного, лесного, водного законодательства и законодательства о недрах и принятыми в соответствии с ними кодексов союзных республик, то они фактически не отражали характера и сущности регулируемых отношений. Для них был чужд учет национальных традиций, особенностей местных условий, быта и обычаев народов, населявших бывший Союз.

Значительно больше внимания проблеме обеспечения экологической безопасности стало уделяться с началом перестройки. 7 января 1988 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», которое сыграло важное значение для дальнейшего развития и совершенствования общественных отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды и послужило нормативной базой для законодательства об экологической безопасности на многие годы вперед [5].

Главными задачами в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов были признаны:

-        повсеместное обеспечение благоприятного санитарно-экологического состояния окружающей среды на основе строгого соблюдения научно-обоснованных природоохранных норм;

-        уменьшение удельных расходов воды в целом по стране к 1995 году не менее чем на 20 % и полное прекращение к 2000 году сброса неочищенных сточных вод во все водные бассейны СССР;

-        последовательное проведение работ по повышению плодородия земель, особенно за счет осуществления комплекса мер по защите почв от эрозии и своевременной мелиорации и рекультивации земель, а также сокращение отводов высокопродуктивных угодий на сельскохозяйственные нужды;

-        всемерное сохранение и воспроизводство рыбных запасов, диких зверей, птиц и других полезных живых организмов, увеличения площади особо охраняемых природных территорий, включая заповедники, заказники и национальные природные парки.

Постановление обратило особое внимание на необходимость обеспечения благоприятной экологической обстановки в регионах страны с высокой концентрацией промышленных и сельскохозяйственных производств, прежде всего в Средней Азии и Казахстане, южных регионах Сибири и Украины. Было отмечено, что бы центральные государственные органы в своих ведомственных планах обеспечивали строгую увязку хозяйственной деятельности с экологическими требованиями, больше использовали достижения науки и техники.

Впервые в истории страны постановление положило начало централизованному государственному регулированию экологических отношений, объединив разрозненные госорганы, осуществлявшие функции управления и контроля в области охраны природы в единый государственных орган. Был создан Государственный комитет СССР по охране природы, который явился центральным органом управления в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов.

Он возглавил систему органов специальной компетенции, которые непосредственно занимались вопросами управления и применения экологического законодательства. В Госкомитет были переданы контролирующие функции из ведения министерств и ведомств, ранее занимавшихся охраной и использованием отдельных природных объектов. Наряду с этим произошло также разделение функций использования природных ресурсов и их охраны, которые ранее были сосредоточены в рамках одного министерства или ведомства.

Значение данного нормативного акта в том, что в практику были введены новые способы воздействия на экологические отношения. Госкомитет по охране природы был признан надведомственным органом, его решения были обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. Ему было предоставлено право налагать запреты на строительство, реконструкцию и на расширение объектов промышленного или иного назначения, проведения работ по эксплуатации природных ресурсов и других предприятий, грубо нарушающих нормы и правила охраны окружающей среды, рассматривать дела об административной ответственности за правонарушения в области охраны природы и использования природных ресурсов, предъявлять иски о взыскании средств для возмещения ущерба, причиненного государству загрязнением окружающей среды.

Следует особо отметить, что в советский период одной из основных причин нехозяйского и некомплексного использования природных богатств был ведомственный подход к решению вопросов охраны окружающей среды. Поскольку государственное управление в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществлялось по отраслевому принципу и между системой органов управления не было должной координации, многие министерства и ведомства объективно не были заинтересованы в обеспечении комплексного использования земли, недр, лесов и вод. Вступая в природоохранительные отношения, они преследовали свои узковедомственные интересы: любой ценой выполнить свои ведомственные плановые задачи. В добывающей промышленности, являющейся основой экономики Казахстана, ведомственный подход достигал критической точки, так как управление в этой области было строго специализировано, а большинство богатств недр по своей природе требовали только комплексной разработки. В результате зачастую из недр добывался один вид сырья, а остальные шли в отвалы. Для устранения таких фактов и повышения эффективности государственного управления в специальной литературе предлагалось, прежде всего, совершенствовать систему органов государственного управления. Высказывались различные мнения. Но большинство авторов сходилось на том, чтобы создать Государственный комитет Совета министров СССР по охране природы. Предлагалось передать все ведомственные инспекции Государственному комитету с тем, чтобы он полностью осуществлял контроль за использованием природных ресурсов.

Безусловно, нельзя сказать, что в 1980-е годы в стране не было соответствующих государственных органов, занимающихся вопросами охраны природных богатств с надведомственных позиций. Это Госплан СССР, Госкомитет по науке и технике и т. д. Значительную работу по координации всех мероприятий по сохранению, восстановлению и улучшению природных условий проводили Комиссии Президиума Совета Министров СССР по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов и Советов Министров Союзных республик. Однако для названных надведомственных органах вопросы охраны природы не были главными в их деятельности. Что же касается комиссий по охране окружающей среды, то они не были полновесными органами государственного управления, собирались для рассмотрения вопросов охраны природы периодически и не могли заменить постоянно действующие органы. Поэтому образование специальной системы союзного республиканского комитета по охране природы имело огромное значение для решения проблем обеспечения экологической безопасности и означало совершенствование механизма применения экологического законодательства. С этого момента наблюдается принятие новых законов, отражающих новую экологическую концепцию. В соответствии с указанным постановлением в Казахстане создается Республиканский Государственный комитет по охране природы.

Большую роль в развитии и совершенствовании отношений по обеспечению экологической безопасности в стране сыграло постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О мерах по коренному улучшению экологической и санитарной обстановки в районе Аральского моря, повышению эффективности использования и ужесточению охраны водных и земельных ресурсов в его бассейне», принятое в сентябре 1988 года [6]. В нем отмечались серьезные недостатки в использовании водных и земельных ресурсов бассейна Аральского моря, ввод в эксплуатацию новых орошаемых площадей без должного учета экологических и социальных последствий. Был предложен комплекс мер по оздоровлению природной среды, восстановлению экологического равновесия в Приаралье и роста производительных сил.

Однако, в условиях командно-административной системы механизм применения экологического законодательства не был эффективен, поскольку по своему содержанию он не соответствовал системе исполнительной власти. По существу это получило признание в Постановлении Верховного Совета СССР, рассмотревшего 4 марта 1991 года ход выполнения ранее принятого им акта «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» от 27 ноября 1989 г. В нем говорилось: «Признавая планетарный характер экологической катастрофы, происшедшей в регионе Аральского моря, высший государственный орган отметил продолжающееся ухудшение санитарно-эпидемиологической, социально-экономической и экологической обстановки в обширном районе, где сложилась экстремальная ситуация во всех сферах жизни, происходит резкое ухудшение условий проживания и здоровья населения, возрастает уровень общей и детской смертности» [7].

Резюмируя вышеизложенное, можно отметить следующие недостатки, присущие советской системе природоохранного законодательства. Во-первых, полное игнорирование проблемы возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде и гражданам вследствие нарушения экологической безопасности. Во-вторых, нечеткость в решении вопроса об обеспечении экологической безопасности, нарушаемой в результате стихийных бедствий.

Литература:

1.      Сборник Указов РСФСР, 1920, № 36. Ст. 171.

2.      Конституция и законы Союза ССР. М., 1983, С. 383–460.

3.      Сборник постановлений Верховного Совета СССР. 1988, № 1, Ст.2.

4.      Сборник постановлений Верховного Совета СССР. 1988, № 2.

5.      Законы и постановления, принятые на VII сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (10–25 декабря 1991г.). Т. 1, Алма-Ата: Издание Верховного Совета Республики Казахстан, 1992.

6.      Законы и постановления, принятые на IX сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (20–30 января 1993г.). т. 11, Алматы: Издание Верховного Совета Республики Казахстан, 1993, С. 164–185.

7.      Фурсов В. И. Ергалиев Т. Общая экология. Алматы. 1996.