Изъятие земельных участков для государственных и общественных нужд: компаративный анализ

Политические и экономические преобразования, состоявшиеся в Республике Узбекистан за годы независимости, существенном образом повлияли на развитие земельного права в целом, и в частности на правовое регулирование правового института изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд.

Коренные рыночные преобразования в земельных отношениях изменили сущность данного института. Его содержание в настоящее время более приближено к институту принудительного изъятия земельных участков из частной собственности в пользу государства, закрепленного практически во всех правовых системах. Сравнительно-правовой анализ узбекского законодательства, регулирующего эти отношения, с правовым регулированием этого вопроса в других странах позволяет выделить в этих отношениях общее и особенное, что, в свою очередь, может послужить стимулом для дальнейшего совершенствования законодательства в этой области.

Сегодня активно обсуждаются проблемы правового ограничения прав и свобод человека в современных условиях. Остается актуальным и выяснение правовой природы права государства на принудительное прекращение права частной собственности на земельные участки. В регулировании земельных отношений наблюдается тенденция к постепенному отказу от абсолютного характера права частной собственности на землю. Вместо неограниченности этого права провозглашается его ограниченность «общественными интересами», «социальной функцией» земли в целом [1, с.8]. Ученые ряда зарубежных государств, пытаясь концептуально осмыслить перераспределение правомочий (ранее безраздельно принадлежавших собственнику земли) между собственником, землепользователем и государством, выдвинули теорию «разделенной» земельной собственности. В связи с этим имеются попытки пересмотреть систему входящих в состав права собственности правомочий, в частности, рассматривая право государства на принудительный выкуп земли как правомочие распоряжения [1, с. 352–357]. Причинами возникновения теорий «разделенной» земельной собственности является отсутствие четкого разделения понятий «земля» как объекта права и «территория государства». Право территориального верховенства государства не следует связывать с правом государственной собственности на земельные участки.

При изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, государство реализует полномочия как публичная власть. Право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципом.

При рассмотрении института принудительного изъятия земли в публичных целях нельзя обойтись без анализа различия между частноправовыми (гражданскими) и публично-правовыми отношениями. Как отмечает В. А. Евстигнеев, сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко имеют социальную составляющую (социальную направленность), не позволяющую причислить их к сугубо рыночным. Сделка — это частноправовое понятие, поскольку каждая сторона преследует в ней только свои интересы. Поэтому передачу частной земли в публичную собственность в порядке ее принудительного выкупа нельзя признавать сделкой, но многие ее общие черты позволяют считать ее квазисделкой [2].

Д. Б. Горохов, характеризуя отношения по поводу изъятия (выкупа) земли, делает вывод, что эти отношения формально не считаются сделками, так как здесь нет «автономии воли» в смысле гражданского праву, но по существу это сделки (квазисделки). Государство (в лице органов власти) при принудительном изъятии земельных участков распоряжается частными землями. В этом случае оно действует не в качестве собственника, а как публичная власть [3, с.8–9].

Европейские и латиноамериканские правоведы сходятся во мнении, что экспроприация являет собой институт публичного, а не частного права («административисты»). Согласно другой точке зрения принудительная экспроприация трактуется как «обязательное предоставление» частных лиц в пользу публичной власти («юспривативисты») [4, с. 32].

В нашем государстве нормы об изъятии земельных участков содержатся в гражданском и земельном законодательстве (ст. 202–205 ГК РУз, ст. 37, 38 ЗК РУз), поэтому указанные отношения можно отнести как гражданско-правовым, так и публично-правовым.

В современный период право государства на принудительный выкуп земельных участков в зарубежном праве носит различные определения: «право государства на принудительное отчуждение частной собственности», «экспроприация в интересах общественной пользы», просто «изъятие» [5], «право отчуждения» [4], выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В научной литературе в данном случае общепринято использовать понятие «экспроприация» [6, с. 40].

Несмотря на разнообразие понятий экспроприации в зарубежном праве, этот институт имеет следующие общие черты. У.Матеи отмечает, что несмотря на серьезные расхождения в структуре юридически значимых институциональных механизмов правовых систем, правовое регулирование ими вопросов принудительного прекращения собственности во многом обнаруживает сходство в плане основополагающих принципов. Все современные правовые системы закладывают два критерия: общеполезность и необходимость справедливой компенсации [5].

Следуя этим критериям, в качестве разновидности экспроприации в действующем узбекском законодательстве можно выделить, во-первых, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, во-вторых, — национализацию. Общим для данных способов возникновения и прекращения прав является принцип возмещения стоимости имущества, подлежащего изъятию. При этом возмещается не только стоимость имущества, но и убытки. Основания для национализации в законе конкретно не определены, но учитывая конституционные положения о том, что собственник может быть лишен ее только в случаях и в порядке, предусмотренных законом (ст. 55 Конституции РУз), цели национализации находятся на более высоком уровне, чем при изъятии. Цели же изъятия земельных участков — разнообразные государственные и общественные нужды. В связи с этим правовая форма решения о национализации — это исключительно закон. Решение об изъятии земельного участка принимается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. По мнению Ю. К. Толстого, закон о национализации оспариванию в порядке гражданского судопроизводства не подлежит, но суд может разрешать споры о возмещении причиненных собственнику убытков, в том числе об их размере, которые ему должны быть возмещены [7, с. 365]. Решение об изъятии может быть оспорено в принципе, включая решение вопроса о размере возмещения стоимости земельного участка и убытков.

Институт принудительного прекращения права собственности в пользу государства в гражданском законодательстве именуется как «выкуп» земельного участка для государственных и общественных нужд (ст. 202 ГК РФ). В Земельном кодексе РУз это понятие сформулировано как «изъятие» земельных участков для государственных и общественных нужд, без обязательного элемента выкупа. Смысл последней формулировки можно расценивать как желание законодателя рассматривать случаи изъятия более широко, чем выкуп. Складывается впечатление, что может быть изъятие земельного участка без выкупа. Порядок изъятия земельных участков не предусматривает возможность прекращения права частного собственника без условия возмещения его стоимости. С другой стороны, различие в формулировках лишь подчеркивает соответственно гражданско-правовую или административную природу этого института. Несмотря на различия в определениях понятий «изъятие» и «выкуп», содержание их идентично.

Земельный участок может быть изъят только для государственных и общественных нужд. Таким образом, российское законодательство критерий общеполезности устанавливает как нужды государственные или общественные. В зарубежном законодательстве этот критерий формулируется с некоторыми отличительными особенностями в конкретных государствах. В Германии указанное понятие сформулировано как «общественное благо» [8, с. 585], в США — как «общественно-полезные цели» [6, с.44], в Португалии и Турции — «общественные интересы», в Швеции — «важные общественные интересы», в Италии — «общие интересы», в Белоруссии — «общественная необходимость», в Испании — «общественная целесообразность или социальные интересы» [9, с.232, 602]. Как видим, в основе изъятия лежит общественный, а не государственный интерес.

Точное определение критерия общеполезности имеет важное значение, так как размытые формулировки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам. Например, во Франции правомерность экспроприации была закреплена в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., определившей собственность священным и неприкосновенным правом, которое может быть отчуждено только в случае общественной необходимости (necesidad publica) за справедливое, предварительно уплаченное возмещение. Однако выдвинутый доктриной и закрепленный действующим законодательством принцип был переформулирован и звучит в настоящее время как ссылка, обосновывающая принудительную экспроприацию не «общественной необходимостью», а «общественной полезностью» (utilidad publica). Замена в названном условии одного слова другим оказалось заменой концепции, а не терминологии, как заметил по этому поводу французский юрист К.Валине. Экспроприация, производимая исходя из соображений «полезности», а не «необходимости», стала в руках государства гораздо более гибким инструментом политики экономического вмешательства. Так, первоначальная концепция отождествлялась исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), а позднее стала распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные, спортивные и др.) [10, с. 37].

В Соединенных Штатах Америки до начала XX в. под публичным использованием понималось непосредственное использование земли для целей удовлетворения общественных потребностей и интересов. Верховный Суд США в 1916 г. признал неадекватность данного понимания «публичного использования» для решения современных социальных и экономических общественных проблем и отказался от его узкого толкования. Практически, как считают американские ученые, это сделало сферу возможного государственного вмешательства еще более неопределенной. В настоящее время в общем праве США до сих пор отсутствует четкое определение права отчуждения. Аморфность правового понятия позволяет судебной системе быть свободной в выборе целесообразного решения конкретного дела и помогает беспрепятственно защищать интересы той или иной общественной группы [6, с.44].

В Германии изъятие земельных участков возможно только в интересах общества. При этом такие цели должны быть определены в законе и быть вескими, поскольку на чашу весов положено другое социальное благо — право собственности. Целями изъятия могут быть: строительство объектов общего пользования (дороги, аэропорты, объекты промышленности, энергетики, транспорта и т. п.), объектов социального назначения (дома престарелых, школ, вузов, учреждений культуры и т. п.), сохранение облика городов и живописных местностей, обеспечение сохранности памятников природы и культуры, нужды безопасности и обороны, оптимизация границ земельных участков при проведении землеустройства, охрана природы, пресечение экологических правонарушений, недопущение нерационального использования земли выбытия земли из хозяйственного оборота [11, с. 61].

У.Маттеи, исследовав применение принципа общеполезности в европейском праве, делает вывод: «Юридическая наука на современном этапе признает, что регулирование принудительного отчуждения имущества в значительной степени подвержено произволу властей при принятии ими соответствующих решений». И тут же подчеркивает: «Соблюдение официальной или формальной процедуры призвано превратить этот произвол в демократическую свободу усмотрения... Более оптимальным было бы ужесточение критерия общеполезности, в особенности если выгодоприобретателем в результате принудительного отчуждения имущества одного частного собственника становится другой частный собственник» [5, с. 187].

Формулировка критерия общеполезности нуждается в исследовании. В частности, Н. А. Сыродоев считает, что понятия «нужды» и «цели» часто употребляются в качестве синонимов, хотя это далеко не бесспорно. В земельном законодательстве указываются такие цели использования земельных участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т. д. Очень часто указанные виды деятельности осуществляются не государственными, а частными коммерческими организациями. Вряд ли такие случаи правомерно подводить под государственные нужды [12, с. 69].

По мнению В. А. Евстигнеева, понятие «государственные и общественные нужды» может включать не только публичные потребности, но и частнохозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников. Целью земельной операции могут быть денежные интересы соответствующего административно-территориального образования. Например, строительство кинотеатра или ипподрома для последующей сдачи его в аренду [2].

Единственным критерием, применимым к идее справедливой компенсации в западной правовой доктрине, является понятие «рыночная цена» [5, с. 291]. Формы возмещения (в денежной форме или в натуре) в зарубежном законодательстве разнообразны. В западноевропейском праве нашли отражение и денежная компенсация, и выплата в натуре. Но на практике в большинстве случаев вопрос рассматривался под углом зрения уплаты в денежной форме. В Германии возмещение за произошедшую в результате изъятия потерю права ограничивается рыночной стоимостью земельного участка. Рыночная стоимость в данном случае — это цена, которая в момент проведения оценки могла бы быть получена за земельный участок в данных правовых условиях и при фактических свойствах с учетом свойств и положения земельного участка или прочих объектов оценки, не учитывая необычные или личные отношения. Компенсации подлежит прямой ущерб, но не упущенная выгода [11].

Специфичной чертой «права отчуждения» в США являлось долгое отсутствие его конституционного закрепления. Это объясняется тем, что это право рассматривается как естественное и, следовательно, не нуждается в подобном закреплении. Принцип компенсации существовал в виде правового обычая. Позднее принцип возмездности был закреплен в Билле о правах, точнее, в V поправке к Конституции США, а также в Конституциях штатов [6].

В латиноамериканской доктрине не нашла детальной разработки идея наделения экспроприируемого собственника правом требования компенсации в натуре, известная как исключение в западноевропейском законодательстве. Содержание возмещения включает справедливо установленную цену отчуждаемого имущества (обычно способы ее установления указываются в законе на основе кадастровой оценки земельного участка), ущерб и убытки (уменьшение дохода, увеличение транспортных расходов и др.), проценты от дохода, приносимого отчужденным имуществом [13, с. 40].

Принцип возмещения стоимости изымаемого государством имущества закреплен и в узбекском законодательстве. Возмещение производится, во-первых, на условиях предварительной выплаты стоимости земельного участка (ч. 4 ст. 41 ЗК РУз). Во-вторых, в отличие от немецкого законодательства, где выплачивается исключительно рыночная цена земельного участка, узбекское законодательство опирается на принцип полного возмещения. Выкупная цена включает в себя рыночную стоимость земельного участка, рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества, все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (ч.3 ст. 41, ст. 86 ЗК РУз). В-третьих, конкретная стоимость земельного участка определяется по соглашению сторон при достижении соглашения с собственником. При недостижении такого соглашения — на основании решения суда (ч. 4 ст. 41 ЗК РУз). Четвертой особенностью является то, что возмещение может производиться как в денежной форме, так и в натуре — по соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (ст. 41, 86 ЗК РУз) [14].

Установление порядка изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд отнесено к полномочиям Российской Федерации (п. 7 ст. 4 ЗК РУз). В Германии процедуры изъятия могут быть определены в различных правовых актах, включая законы федеральных земель [15].

Таким образом, законодательство Республики Узбекистан, устанавливающее основания и порядок принудительного изъятия государством земельных участков, в целом базируется на общепризнанных принципах права, используемых в других правовых системах. Общим является использование таких фундаментальных принципов, как ограничение целей изъятия государственными и общественными нуждами, принцип справедливой компенсации стоимости земельного участка. Процедура изъятия закреплена законами и позволяет в определенной мере гарантировать защиту прав и законных интересов собственников земельных участков. В то же время основания и процедура изъятия земельных участков в Республики Узбекистан имеют свои особенности в части определения целей изъятия как «государственные и общественные нужды», что вполне соответствуют опыту развитых зарубежных демократических стран. Так как, в зарубежном законодательстве в данном случае, как правило, используется понятие «общественные нужды или цели», что также утверждает наше заключение.

Литература:

1.       Дедова Н. А. Предоставление земель; Изъятие земель: Правовое регулирование в условиях экономической реформы: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. — М., 1995. — С.8.

2.       Евстигнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. — Москва, 2004. — № 8.

3.       Горохов Д. Б. Правовое регулирование сделок с земельными участками: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. — М., 1998. — С. 8–9.

4.       Безбах В. В. Право собственности на землю в странах Латинской Америки. — М., 1989. — С. 32.

5.       Матеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. — М., 1999. — С. 275.

6.       Галятин М. Ю. США: Правовое регулирование использования земли. — М., 1991. С. 40.

7.       Гражданское право / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. — М., С. 365.

8.       Конституции государств Европы. — М., 2001. Т.1. — С. 585.

9.       Конституции государств Европы. — М., 2001. Т.1. — С. 306; Т.2. — С.52, 111, 767; Т.3. — С. 232, 602.

10.   Безбах В. В. Право собственности на землю в странах Латинской Америки. — М., 1989. — С. 37.

11.   Герасин С. И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. — Москва, 2005. — № 2. — С. 60–62.

12.   Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю // Государство и право. — Москва, 2004. — № 10. — С. 69.

13.   Безбах В. В. Частная собственность на землю в странах Латинской Америки (правовое регулирование): Дисс.... д-ра юрид. наук. — М., 1997. — С.40.

14.   Усмонов М. Б., Мирзаабдуллаева М. Р., Узакова Г. Ш. Ўзбекистонда ер ҳуқуқининг назарий муаммолари. Монография. — Тошкент: ТДЮИ, 2011. — Б. 20.; Ер кодексига шарҳлар. Масъул муҳаррир: проф. М. Б. Усмонов. — Тошкент: ТДЮИ, 2007. — Б. 173–182.; Ер ҳуқуқи. Дарслик. Масъул муҳаррир: проф. М. Б. Усмонов, Й. О. Жўраев. — Тошкент: ТДЮИ, 2002. — Б. 25–26.

15.   Дамбиева Т. В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // www.romanovaa.ru/confiscation-theory-confiscation1/; Дихтяр А. И., Клейменова Е. С. Государственные и муниципальные нужды — основания изъятия (выкупа) земельного участка // www.romanovaa.ru/confiscation-theory-foundation/