Система действия региональных правовых актов субъекта Российской Федерации

1.      О понятии правового акта

Современное научное представление о правовой основе субъекта Российской Федерации позволяет утверждать, что центральное звено этой основы составляет система правовых актов, обеспечивающих организацию и функционирование официальной публичной власти, в том числе государственной и муниципальной власти. В свою очередь научное осмысление содержания системы правовых актов и её функционирования предваряется анализом таких юридических феноменов, как правовой акт и его форма. Следовательно, прежде всего, важно возможно более точно установить содержание центрального понятия этой системы, каким является «правовой акт».

Правовой акт, согласно академических классических определений, — это имеющий обязательную силу юридический письменный документ, принятый управомоченным институтом или органом официальной публичной власти в пределах своей компетенции и содержащий нормы права или индивидуальные предписания [1].

Как видно из сказанного, ключевым словом в этом определении является слово «документ». Понимание же этого термина раскрывается в № 149-ФЗ от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и защите информации», где сказано, что «документ, то есть документированная информация — это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими её идентифицировать». Для полного уяснения этого понятия отметим, что «реквизиты» — это необходимые элементы в оформлении документа, подтверждающие его подлинность. А немецкий глагол «идентифицировать» означает «отождествлять»; идентичный, то есть полностью совпадающий, одинаковый.

На практике иногда возникает вопрос, а может ли правовой акт существовать не как письменный документ, а быть объективирован в устной форме? На наш взгляд, отвечая на этот вопрос, нужно сказать, что скорее «да», чем «нет». Ведь само слово «акт» в переводе с латинского на русский язык означает «действие». А юридическое действие, содержащее обязательное для исполнения указание или веление может быть осуществлено и в устной форме. Например, в соответствии со ст.78 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» итоговое решение Конституционного Суда РФ, принятое в открытом заседании с проведением слушания, окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу после его провозглашения. То есть согласно этой законодательной формуле правовое действие (акт), влекущее за собой юридические последствия, имеет место ещё до того, как принятое решение будет официально опубликовано.

Можно предположить также, что сразу после провозглашения должны вступать в силу, например, устно отданные приказы начальствующего состава Вооружённых сил РФ. На это указывает, например, статья 13 Устава внутренней службы Вооружённых сил РФ, согласно которой военнослужащий обязан «…беспрекословно повиноваться командирам (начальникам) и защищать их в бою…» [2], а также статья 9 Дисциплинарного Устава Вооружённых сил РФ, где сказано, что «право командира (начальника) отдавать приказы и обязанность подчинённого беспрекословно повиноваться являются основными принципами единоначалия» [3].

В защиту тезиса о правомерности использования устных правовых актов можно также сослаться на постановление Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 31 марта 2011 года, в котором этот высший орган судебной государственной власти, обобщая практику рассмотрения судами общей юрисдикции дел в случае нарушения избирательных прав граждан и права на участие в референдуме в соответствии со статьёй 24 ГПК РФ, разъяснил, что под «действием», которое может быть обжаловано в суд, понимается «волеизъявление органа власти, необлечённое в форму постановления или решения и не закреплённое в соответствующем протоколе, а также распоряжение или иное волеизъявление, совершённое в целях реализации законоустановленных полномочий» [4], то есть могут быть обжалованы влекущие юридические последствия действия (акты) совершённые в устной форме.             Таким образом, как нам представляется, устные правовые акты это объективно существующий юридический феномен.

Обращая внимание на форму волеизъявления, содержащегося в правовом акте, считаем полезным подчеркнуть, что воля властвующего субъекта может быть выражена в четырёх формах:

а/ в письменной форме (например, в федеральном законе);

б/ в устной форме (пример — итоговое решение КС РФ, принятое с проведением слушания);

в/ в явочной форме (например, широко известен явочный способ создания общественных объединений, без соблюдения нормативных требований и без регистрации);

г/ в форме «подразумевания», — например, это имеет место во всех случаях принятия решения через консенсус. Как известно, если участник консенсуально принимаемого решения не сказал ни «да», ни «нет», то считается, то есть подразумевается, что он согласен с предлагаемым решением.

Таким образом, принимая во внимание то обстоятельство, что правовые акты могут иметь как письменную, так и устную форму, а также учитывая, что субъектами их создания могут быть не только органы государственной и муниципальной власти, но и непосредственно граждане как участники институтов прямой демократии, можно дать следующее определение понятия правового акта. Правовой акт — это совершаемое как в письменной, так и в устной форме действие (акт) непосредственно народа (его части), управомоченных им институтов и органов публичной власти, которое содержит правовые нормы или индивидуальные предписания и влечёт обязательные юридические последствия.

2.                  Виды региональных правовых актов и основные требования к их надлежащей форме

Рассматривая данный вопрос, изначально важно отметить, что в настоящее время объективно сложилась ситуация, в которой общий объём и содержание регионального права в субъектах Российской Федерации не совпадают. Причина в том, что федеральная конституция России, устанавливая равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральным центром, не ограничивает право субъектов федерации наращивать свой правовой статус самостоятельно за пределами статьи 71 самыми разнообразными средствами: путём принятия развивающих законов в продолжение федеральных законов принятых на основе полномочий статьи 72 Конституции РФ, посредством перераспределения полномочий в соответствии с частью 2 статьи 78 Конституции РФ, через заключение договоров друг с другом и субъектами зарубежных федераций, а также устанавливая собственные варианты перечней предметов ведения в своих Основных Законах на основе правила статьи 73 Конституции РФ. В итоге нет такого субъекта РФ, общий правовой объём юридических возможностей и правовая система которого полностью совпадали бы с другим субъектом.

Содержание собственных правовых систем в субъектах РФ разнится от субъекта к субъекту, поскольку они, руководствуясь исторически сложившимися научными представлениями классической теории права о сущности и социальном предназначении правовых актов, самостоятельно, согласно части 2 статьи 5 и частей 4, 5 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации и в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определёнными федеральным законом, устанавливают свои системы органов государственной власти и самостоятельно в пределах своей компетенции осуществляют собственное правовое регулирование. В итоге действующие в настоящее время в субъектах РФ массивы нормативно-правовых актов по своему объёму, структуре и по наименованиям исключительно самобытны, оригинальны и индивидуальны.

В качества примера раскроем структуру собственной правовой системы Свердловской области. Она включает в себя следующие виды нормативно-правовых актов:

1.      Устав Свердловской области, выполняющий роль Основного Закона этого субъекта федерации.

2.      Законы Свердловской области, в том числе референдарные законы, областные законы о внесении изменений в Устав области, статутные законы и законы в форме областных кодексов (в частности принят и действует Избирательный кодекс Свердловской области).

3.      Договоры и соглашения Свердловской области, заключаемые органами государственной власти, и договоры и соглашения государственных органов Свердловской области. Например, 17 июля 2014 года заключены три Соглашения между Свердловской областью и Республикой Крым в составе Российской Федерации: а) в торгово-экономической и научно-технической сфере; б) в сфере культуры и в) между муниципальными образованиями.

4.      Постановления Законодательного Собрания Свердловской области.

5.      Указы и Распоряжения Губернатора Свердловской области.

6.      Постановления и Распоряжения Правительства Свердловской области.

7.      Распоряжения Руководителя Администрации Губернатора Свердловской области.

8.      Приказы руководителей исполнительных органов государственной власти Свердловской области в случаях предусмотренных федеральным законодательством, например, приказы областных министров.

9.      Распоряжения Управляющих управленческими округами.

10.  Постановления Уставного суда Свердловской области.

Роль источников регионального права в Свердловской области выполняют также обычаи в сфере осуществления государственной власти. Например, институт консультаций губернатора с депутатами Законодательного Собрания в ситуации, когда они дважды отклонили кандидатуру на должность председателя правительства области, с целью достижения консенсуса по положительному решению вопроса. Появление этого обычая вызвано тем, что по Уставу области предусмотрена освобождённая должность председателя правительства области, кандидатуру которого губернатор вправе предлагать Законодательному Собранию не более двух раз. В тоже время губернатор в случае, когда депутаты дважды отклонили предлагаемые им кандидатуры, не наделён правом роспуска Законодательного Собрания.

Замечательной особенностью системы действия нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации является то, что региональное законодательство устанавливает достаточно конкретные и определённые требования к форме правовых актов. В числе таких региональных законов можно назвать закон Красноярского края «Закон о нормотворчестве и нормативных правовых актах», закон города Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями», «Кодекс о нормативно-правовых актах» Чукотского автономного округа.

Ознакомление с указанными законами позволяет говорить о том, что наиболее полно и квалифицированно решены эти вопросы в областном законе Свердловской области № 4-ОЗ от 10 марта 1999 года в действующей редакции.

Согласно этого закона надлежащая форма правового акта включает в себя:

а)     общие требования к оформлению текста правового акта;

б)     Основные элементы содержательной части правового акта;

в)     Реквизиты правового акта.

Не будет преувеличением сказать, что эти законоустановленные признаки, вместе взятые, выполняют функцию нормативных стандартов в виде своеобразного «ГОСТа» (или технического регламента) для правовых актов.

Как уже было сказано, в соответствии с вышеназванным законом Свердловской области первая группа обязательных признаков формы правового акта — это общие требования к оформлению текста правового акта.

В числе таких общих требований данный областной закон устанавливает 9 положений:

1.      Первое положение касается достоверности текста правового акта. По этому критерию законодатель посчитал необходимым выделить 5 видов текстов правовых актов, которые с разной степенью их юридической значимости могут быть использованы в сфере юридической практики. Это:

Во-первых, подлинный текст правового акта, то есть подлинник, под которым понимается эталонный, оформленный в одном экземпляре текст правового акта;

Во-вторых, официально опубликованный текст, то есть текст, опубликованный в официальном источнике в порядке, определённом в законе;

В-третьих, заверенная копия правового акта, то есть совпадающий с подлинником текст правового акта, заверенный печатью органа, принявшего акт;

В-четвёртых,неофициально опубликованный текст правового акта, то есть текст правового акта, опубликованный в источниках, не относящихся к числу официальных источников опубликования данного вида правовых актов;

В-пятых, незаверенная копия правового акта, то есть совпадающий с подлинником текст, не заверенный печатью органа принявшего акт.

2.      Второе положение в общих требованиях к оформлению текста правового акта гласит, что правовые акты Свердловской области излагаются на русском языке.

3.      3.Согласно третьего положения слова и выражения должны обеспечивать точное понимание и единство с терминологией федерального законодательства

4.      В соответствии с четвёртым положением не допускается обозначение разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговорено в правовом акте;

5.      Правило пятого положения говорит о том, что в правовом акте даётся определение термина, если без этого затруднено понимание текста;

6.      Шестое положение, определяя структуру текста, указывает на то, что таблицы, схемы, графики, карты оформляются в виде приложений к тексту правового акта;

7.      Седьмое положение регламентирует оформление дат в тексте правового акта; в соответствии с ним даты оформляются словесно-цифровым способом в последовательности, установленной в законе;

8.      Восьмое положение воспроизводит правило топонимики, согласно которому наименования топонимов (топоним — собственное название географического объекта, в том числе населённого пункта, субъекта РФ и т. д.) и органов власти пишутся с прописной (заглавной) буквы;

9.      В соответствии с девятым положением нумерация правовых актов ведётся отдельно для каждого вида правовых актов в пределах календарного года, исходя из даты их принятия.

Вторая группа обязательных признаков формы правового акта — основные типовые элементы структуры содержательной части правового акта. Такими основными структурными элементами формы правового акта являются следующие:

Первый элемент — НАИМЕНОВАНИЕ правового акта; то есть краткая словесная формула, адекватно отражающая содержание правового акта;

Второй элемент — ПРЕАМБУЛА, то есть вводная часть, разъясняющая цели и мотивы принятия правового акта;

Третий элемент — РАЗДЕЛЫ, то есть наиболее крупные составные элементы в структуре правового акта, которые могут объединяться в части;

Четвёртый элемент — ГЛАВЫ, то есть структурные элементы, из которых состоит раздел; это составные части раздела;

Пятый элемент — СТАТЬИ; это структурные подразделения глав в областных законах и в регламенте Законодательного Собрания Свердловской области.

На наш взгляд, этот элемент заслуживает особого внимания. Статья правового акта — это основной и обязательный системообразующий элемент правового акта, как письменного юридического документа, который по отношению к главе или разделу является первичным. Все другие элементы структуры правового акта можно рассматривать как факультативные, они могут быть, но могут и не быть, хотя правовой акт при этом будет действовать. Чего нельзя сказать о статье, так как в абсолютном большинстве случаев акт всегда состоит из статей (либо из приравненных к ним пунктов). По мнению проф. Перевалова В. Д. статья может совпадать с правовой нормой, может содержать в себе несколько правовых норм, и может закреплять только часть правовой нормы [5, С.178–179].

Шестой элемент — ПУНКТЫ, то есть структурные подразделения глав в иных нормативно-правовых актах, кроме областных законов и регламента Законодательного Собрания Свердловской области (в последних, как сказано выше, главы делятся на статьи);

Седьмой элемент — АБЗАЦЫ, то есть часть текста статьи или пункта, выделенная отступом первой строчки.

 В областном законе «О правовых актах в Свердловской области» говорится также, что статья или пункт могут иметь подпункты, которые отделяются друг от друга точкой с запятой и нумеруются арабскими цифрами со скобкой справа без точки.

Установлено также, что статьи или пункты в пределах всего правового акта должны иметь сквозную нумерацию.

Третья группа обязательных признаков формы правового акта — это реквизиты правового акта.

Прежде всего, надо указать, что в соответствии с № 4-ОЗ Свердловской области от 10 марта 1999 года каждый вид нормативно-правового акта имеет свой «набор» реквизитов (реквизиты — необходимые элементы в оформлении документа, подтверждающие его подлинность).

Конкретизируем представление о реквизитах правового акта на примере областного закона Свердловской области. ЗАКОН Свердловской области должен иметь следующие реквизиты:

1-е: Изображение герба Свердловской области на подлиннике по центру над обозначением вида правового акта;

2-е: Обозначение вида правового акта, выраженное словами «закон Свердловской области»;

3-е: Гриф принятия закона, состоящий из слов «Принят Законодательным Собранием Свердловской области» и включающий в себя дату принятия закона в окончательной редакции (гриф — официальная надпись на документе, определяющая специфику его использования).

Если закон принят повторно после отклонения его губернатором, то наносится гриф повторного принятия, который состоит из слов «Повторно принят Законодательным Собранием Свердловской области» и указывается дата повторного принятия.

4-е: Место принятия закона- г. Екатеринбург;

5-е: Подпись губернатора Свердловской области;

6-е: Дата подписания закона Губернатором Свердловской области;

7-е: Номер закона, состоящий из порядкового номера и буквенного индекса «ОЗ», разделённых дефисом; номер присваивается после подписания закона Губернатором; (индекс — указатель или список чего-либо; дефис — короткая соединительная чёрточка между двумя словами).

На наш взгляд, закон Свердловской области от 10.03.99г. «О правовых актах в Свердловской области», несмотря на его полноту, логичность и концептуальную завершённость, в разделе «реквизиты правового акта» нуждается в некотором совершенствовании; представляется, что его следует дополнить двумя уточняющими записями: 1) после обозначения вида правового акта надо указывать название правового акта, выражающего его содержание; название акта следует рассматривать в качестве одного из реквизитов; 2) на тексте подлинника закона должно быть изображение оттиска печати канцелярии Губернатора (возможен и такой вариант, когда субъект РФ может использовать большую круглую печать с изображением герба этого субъекта федерации).

3.Порядок действия региональных правовых актов

Конечные цели разработки, принятия и реализации правового акта могут быть успешно достигнуты только в том случае, если последовательно и полно соблюдается нормативно установленный порядок его действия, представляющий собой широко дифференцированную и глубоко структурированную системную деятельность управомоченных субъектов по достижению целей определённых замыслом правотворческого органа или института. В конкретном содержании этого порядка в формате первого приближения к раскрытию понимания данного феномена можно выделить примерный перечень, состоящий из следующих институтов, которые характеризуют качественно различные статусные состояния действующего правового документа.

I.Момент вступления правового акта в силу (приобретение юридической силы)

Начало действия правового акта имеет первостепенное и решающее значение, поскольку это точка касания его праворегулирующих возможностей с реальной социальной действительностью, которая указывает на момент превращения проекта правового акта в действующий юридический документ. Поэтому региональный законодатель стремится к всесторонней регламентации порядка действия правовых актов издаваемых легитимными структурами публичной власти, уделяя при этом особое внимание вопросу о начале и окончании действия правового акта. Так, в статье 109 закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» говорится, что «Действие правовых актов начинается с момента их вступления в силу и прекращается в момент утраты ими юридической силы».

Анализ региональных законов по этому вопросу показывает, что в законопроектной практике субъектов РФ в настоящее время используются следующие варианты определения порядка вступления правовых актов в юридическую силу:

1.             Со дня принятия; 2. С момента провозглашения; 3. Со дня подписания; 4. Со дня официального опубликования; 5. На следующий день после официального опубликования; 6. Через определённый период времени после дня официального опубликования, установленный в правовом акте; 7. С конкретной календарной даты; 8. С момента наступления какого-либо события, указанного в правовом акте; 9. Не позднее срока, указанного в тексте правового акта; 10. С момента принятия какого-либо другого правового акта, указанного в данном правовом акте; 11. Не ранее даты официального опубликования; 12. Смешанные варианты вышеуказанных порядков вступления правового акта в силу.

II.Юридические последствия вступления правового акта в силу

Как уже было отмечено праворегулирующее воздействие правового акта на общественные отношения начинается только после вступления его в юридическую силу, что обусловлено всеобщим универсальным принципом права, согласно которому «не вступившие в силу правовые акты не применяются». В соответствии с этим принципом действие нормативно-правовых актов субъектов федерации по общему правилу не распространяется на отношения, возникшие до их вступления в силу и не имеют обратную силу, если устанавливают или усиливают юридическую ответственность, либо если устанавливают дополнительные обязанности, либо если ухудшают положение субъектов правоотношений.

Вступивший в силу правовой акт становится составной органической частью действующей правовой системы и оказывает разностороннее влияние на действие других правовых актов этой системы, что влечёт за собой изменение правил содержащихся в соответствующих правовых нормах. В целях предотвращения возникновения юридических коллизий в этом случае соблюдается следующий порядок определения приоритетов между нормативными правовыми актами:

1.      Нормативный правовой акт высшей юридической силы имеет преимущество над нормативным правовым актом меньшей юридической силы;

2.      Специальный нормативный правовой акт имеет преимущество перед общим нормативным правовым актом;

3.      Более поздний нормативный правовой акт имеет преимущество над более ранним нормативным правовым актом.

В результате после вступления нового нормативного правового акта в силу некоторые другие правовые акты утрачивают свою силу, а другие приводятся в соответствие с вновь установленными правилами согласно отмеченных выше приоритетов.

III. Срок действия правового акта

Нормативные правовые акты субъектов РФ по общему правилу действуют бессрочно, но могут приниматься и на определённый период. Определённым временем может быть ограничено действие отдельных положений региональных правовых актов. Правовые акты ненормативного характера действуют в течение указанного в них срока или в течение срока исполнения содержащихся в них предписаний.

IY. Приостановление действия правового акта

 Действие правового акта субъекта РФ или его отдельных положений может быть приостановлено на определённый срок или до наступления определённого события актом того же вида и принятым тем же органом, который его издал, или актом иного органа, наделённого таким правом по закону. Например, в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации наделён правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Основаниями для приостановления действия правового акта могут служить введение чрезвычайного или военного положения, необходимость защиты конституционных ценностей определённых в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и так далее.

Y. Продление действия правового акта

В соответствии с общепринятой правовой практикой действие регионального правового акта может быть продлено актом того же вида и принятым тем же органом, который его издал, на определённый срок или до наступления определённого события. То есть продление действия правового акта осуществляется актами равной юридической силы в соответствии с требованиями иерархии правовых актов. Разумеется, что продление действия может иметь место только в отношении временных нормативно-правовых актов. При продлении срока действия нормативно-правового акта орган, издавший акт, может продлить его действие на новый срок либо придать ему бессрочный характер.

На практике известны случаи, когда одним правовым актом одновременно продлевалось действие нескольких нормативно-правовых актов. В качестве примера можно привести распоряжение Председателя правительства г. Москвы от 29 апреля 1996 года № 188-РП «О продлении срока действия нормативных актов по продаже жилья», которым было пролонгировано до 1 июля 1996 года действие трёх правовых актов, объединённых общей тематикой [6].

YI. Внесение изменений в правовые акты

Региональные законы субъектов Российской Федерации о правовых актах и предъявляемых к ним требованиях не всегда однозначно понимают содержание этого института, однако во всех случаях закрепляется правило, согласно которому внесение изменений в правовой акт осуществляется органом принявшим этот акт и правовым актом того же вида, а также в том же порядке и на тех же условиях, которые предусмотрены для этого нормативно-правового акта, за исключением случаев особо оговорённых в законе. Изменения вносятся только в основной нормативный правовой акт и не должны вноситься в изменяющий его нормативно-правовой акт.

В одних случаях под внесением изменений понимается только замена или исключение из текста слов, цифр, предложений и структурных единиц; а в других случаях в содержание этого института могут включаться такие подинституты, как признание нормативно-правового акта утратившим силу, а также приостановление и продление его действия, дополнение структурными единицами.

Внесение изменений в правовой акт путём принятия его в новой редакции иногда закрепляется в качестве отдельного института. Например, в соответствии со статьёй 102 закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» внесение значительного числа изменений в правовой акт может осуществляться путём принятия его в новой редакции, но изменение наименования такого правового акта при этом не допускается.

 В статье 105 вышеуказанного закона Свердловской области содержится полезное указание на то, что исправление ошибок, опечаток и иных неточностей в подлинниках правовых актов осуществляется исключительно путём внесения соответствующих изменений в правовой акт, в котором имеются неточности. Если же ошибки и иные неточности в сравнении с подлинником правового акта допущены при официальном опубликовании, то в десятидневный срок со дня обнаружения должно быть опубликовано официальное извещение государственного органа принявшего этот акт об исправлении неточности и дана подлинная редакция соответствующих положений.

Во всех субъектах РФ действующее законодательство устанавливает особые требования к порядку внесения изменений в Основные Законы (конституции и уставы). Так, если Основной Закон субъекта федерации принимается парламентом, то внести законопроект об изменении Основного Закона вправе только те субъекты законодательной инициативы, отдельный исчерпывающий перечень которых приводится в конституции (уставе) этого региона, а для принятия такого закона требуется квалифицированное большинство голосов (не менее двух третей от установленного числа депутатов регионального парламента).

YII. Толкование правовых актов

Эффективность действия правовых актов во многом определяется юридически грамотным их толкованием. Поэтому вопросы толкования законодательных актов достаточно полно регулируются региональными законами. Так, в частности, они вполне определённо и конкретно регламентированы в законе Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области». Согласно этого закона, во-первых, официальное толкование Устава области осуществляется Уставным Судом Свердловской области в форме постановлений; во-вторых, другие законы Свердловской области официальному толкованию не подлежат; в-третьих, официальное толкование нормативно-правовых актов Свердловской области, кроме Устава и законов, осуществляется принявшими их органами в той же форме, в какой они приняты, если иное не предусмотрено законодательством.

Причём, как это особо отмечается в данном законе, акты толкования применяются только вместе с теми актами, которые являются предметом толкования.

Во всех случаях толкования нормативно-правового акта не должно иметь место установление новых норм права актами толкования.

Юридическая сила разъясняющего акта (акта толкования) является общеобязательной и она соответствует юридической силе толкуемого акта. Важная особенность разъясняющих актов в том, что они имеют обратную силу и действуют с момента вступления в силу толкуемого акта.

YIII. Восполнение пробелов в правовых актах

Для эффективного действия правовых актов субъектов федерации важное значение имеет то, что региональные акты, регулирующие эти вопросы, предусматривают для устранения пробелов издание того нормативного акта, потребность в котором выявлена, и допускают возможность использования аналогии законов и аналогии права. Если отношения, находящиеся в сфере действия правовых актов субъекта федерации не урегулированы законодательством, то по аналогии применяются правовые акты этого субъекта, регулирующие схожие общественные отношения, если это не противоречит существу этих отношений. Если же нет аналогичных правовых актов этого субъекта федерации, то может быть использовано федеральное законодательство. При невозможности использования в этом случае регионального и федерального законодательства права и обязанности участников общественных отношений определяются исходя из общих принципов федерального и регионального законодательства, то есть используется аналогия права.

Однако, аналогия не может применяться, если этим ограничивается правовой статус человека и гражданина, либо юридического лица, либо если усиливаются меры принуждения и предусматриваются новые обязательства и ответственность.

IX. Действие правовых актов в пространстве и по кругу лиц

Обычной является практика, когда правовые акты субъекта федерации действуют на всей территории субъекта федерации либо на части территории субъекта федерации, если иное не установлено в самом акте. Однако, в отдельных случаях, определённых в федеральных законах, договорах и соглашениях субъекта РФ, региональные нормативно-правовые акты могут применяться и за пределами данного субъекта федерации.

Действие правовых актов субъекта федерации распространяется на всех лиц, проживающих или пребывающих на его территории, если иное не указано в международных договорах, федеральных и региональных законах.

X. Прекращение действия правового акта

Анализ действующего регионального законодательства показывает, что правовой акт или его отдельные его положения утрачивают юридическую силу в случае: а) истечения срока действия правового акта или его отдельных положений; б) принятия тем же органом по этому же предмету регулирования другого правового акта; в) признания акта утратившим силу принявшим его органом; г) отмены правового акта или его отдельных положений уполномоченными органами; д) отмены правового акта или его отдельных положений либо признания его утратившим силу по решению суда в случаях предусмотренных законодательством, в том числе по решению Конституционного Суда РФ или Конституционного (Уставного) Суда субъекта РФ.

 Действующее законодательство подробно регулирует порядок прекращения действия правовых актов субъектов федерации по решению судов. Так, в соответствии с пунктом «б» части 2 статьи 125 Конституции РФ в случае, если Конституционный Суд Российской Федерации установил, что конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не соответствуют Конституции Российской Федерации, он признаёт их утратившими силу. Более того, Конституционный Суд РФ в своём постановлении № 13-П от 18 июля 2003 года установил, что проверка соответствия конституций и уставов субъектов РФ федеральным законам и признания их в случае несоответствия федеральным законам утратившими силу — тоже компетенция самого Конституционного Суда Российской Федерации.

Предметом отдельного рассмотрения в Конституционном Суде РФ стал вопрос о том, подлежат ли разрешению в судах общей юрисдикции требования о признании положений законов субъектов РФ противоречащими федеральным законам. Конституционный Суд РФ в постановлении о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации от 16 июня 1998 года указал, что суд общей юрисдикции при рассмотрении конкретного дела по защите прав граждан вправе признать региональный закон недействующим и не подлежащим применению, если он не соответствует федеральным законам, но не вправе отменить его, так как отменить такой акт может только тот орган, который его принял.

Согласно статьи 13 ГК РФ (Часть первая) ненормативный правовой акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, — не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Например, в соответствии со статьёй 24 ГПК РФ районные суды рассматривают и разрешают дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 5 от 31 марта 2011 года разъяснил, что следует понимать под «решением органа власти», «действием» и «бездействием», которые могут быть оспорены в суде. По его мнению, к решениям органа власти относятся облечённые в установленную форму (постановления, решения) или закреплённые в соответствующих протоколах окончательные решения по рассматриваемым вопросам, принятые коллегиально. К действиям, которые могут быть оспорены в суде, относится волеизъявление органа власти, необлечённое в форму постановления или решения и не закреплённое в соответствующем протоколе, а также распоряжение или иное волеизъявление, совершённое в целях реализации законоустановленных полномочий. Под бездействием следует понимать неисполнение обязанности, возложенной на орган власти нормативными правовыми актами (или иными актами), определяющими его полномочия.          

Прекращение действия основного нормативного правового акта влечёт за собой утрату юридической силы производных и вспомогательных правовых актов, если иное не установлено законом.

4.      Принципы действия региональных правовых актов

В перечне принципов действия региональных правовых актов приоритетное место принадлежит принципу превосходящего юридического действия Основного Закона субъекта федерации. Именно этот принцип закрепляется в конституциях и уставах всех субъектов Российской Федерации. К примеру, в Основном Законе Свердловской области в статье 120 этот принцип отражён через формулу: «Нормативные правовые акты Свердловской области, принятые до вступления в силу настоящего Устава, действуют на территории области в части, не противоречащей настоящему Уставу». А в части 1 статьи 12 регионального закона этого субъекта федерации «О правовых актах в Свердловской области» говорится, что «Устав Свердловской области является основным законом Свердловской области, в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяющим статус Свердловской области, устанавливающим систему государственных органов Свердловской области и закрепляющим иные положения, составляющие основу законодательства Свердловской области». Всё это является констатацией превосходящего юридического действия Основного закона субъекта федерации, который в иерархии региональных правовых актов стоит выше любого другого регионального правового акта, а все иные региональные правовые акты должны соответствовать конституции республики или уставу края, области или другого субъекта федерации.

Важное практическое значение имеет закрепляемый в законодательстве регионов принцип прямого действия принимаемых ими правовых актов. Согласно этого принципа содержащиеся в них правила, дозволения и запрещения, иные установления действуют непосредственно, что обеспечивается возможностью наступления негативных последствий в случае их неисполнения. Содержание этого принципа означает также, что для реализации региональных нормативных правовых актов, как правило, не требуется никаких дополнительных или разъясняющих других правовых актов. Благодаря этому принципу участники правоотношений имеют возможность напрямую обращаться за защитой своих прав и интересов во все органы официальной публичной, в том числе государственной и муниципальной власти, и в структурные подразделения институтов гражданского общества. Судебные, административные и иные правоохранительные органы однозначно признают и не оспаривают прямой характер действия региональных правовых актов.

Принцип соответствия региональных правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, вытекающий из части 4 статьи 15 федеральной Конституции России, включает региональные правовые системы в мировое правовое пространство и определяет положение законодательства субъектов федерации в российской национальной правовой системе. В силу своей исключительной значимости он закрепляется в Основных Законах субъектов РФ. К примеру, в части 2 статьи 6 Устава Свердловской области записано, что «На территории Свердловской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации действуют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации».

Для практической своевременной и эффективной реализации региональных правовых актов существенное значение имеет принцип обязательного исполнения и соблюдения предписаний этих актов. Этот принцип в должной мере отражён в Основных Законах субъектов федерации. В частности, в соответствии с частью 1 статьи 62 Устава Свердловской области «Органы государственной власти Свердловской области, иные государственные органы Свердловской области, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, граждане, организации, находящиеся или осуществляющие деятельность на территории Свердловской области, обязаны соблюдать Устав Свердловской области и законы Свердловской области». Обеспечивая действие региональных правовых актов органы государственной власти и другие субъекты обязаны обеспечивать финансовые и иные ресурсы для их реализации. Расходы бюджетных средств на реализацию региональных правовых актов учитываются при формировании бюджета субъекта РФ на соответствующий период. А неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по обеспечению действия этих актов влечёт ответственность должностных лиц соответствующих органов, предусмотренную законодательством.

 В системе реализации региональных правовых актов важное место занимает принцип адекватного действия, в соответствии с которым их воплощение в реальную общественно-политическую практику осуществляется на основе соблюдения закономерностей общественного развития и универсальных принципов научного управления обществом; в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом; с учётом комплексной оценки прогноза о результатах реализации правового акта. При соблюдении этого принципа учитывается и всесторонне анализируется социальная, экономическая и политическая ситуация на момент подготовки проекта нормативно-правового акта, обязательной является финансово-экономическая обоснованность принимаемого правового акта.

Принцип адекватного и разумного действия региональных нормативно-правовых актов находит своё проявление в закрепляемом в законодательстве субъектов федерации порядке вступления их в юридическую силу и в определении правил их действия после утраты юридической силы.

Принцип гарантированного действия региональных правовых актов объективирован в содержании и механизме реализации гарантий их осуществления, которые составляют самостоятельный блок общей системы действия этих правовых актов.

5. Механизм действия норм региональных правовых актов

В силу того, что правовой акт и правовая норма соотносятся как форма и содержание, которые не существуют друг без друга, невозможно полноценно раскрыть понимание системы действия региональных правовых актов, не исследуя при этом механизм реализации норм составляющих содержание этих правовых актов. В процессе рассмотрения содержания данного механизма, однако, следует иметь в виду, что региональная правовая система, будучи составной частью общенациональной правовой системы, в тоже время отличается самобытностью и отчётливо выраженной самостоятельностью. Соответственно осуществление правовых норм региональных правовых актов протекает как на основе универсальных правил реализации типовой правовой нормы, так и с учётом специфических особенностей региональной правовой системы. В числе особенностей реализации норм региональных правовых актов можно констатировать такие, как: а) особый территориальный масштаб действия; б) осуществление региональной правовой нормы в ситуации перекрёстного взаимодействия с двумя крупными правовыми системами — федеральной и муниципальной: в) реализация содержания правовой нормы путём отчётливо выраженной конкретной организаторской, хозяйственной и культурной деятельности; г) постоянный контакт с населением; д) учёт исключительных особенностей отдельных субъектов федерации.

В структурном отношении механизм реализации правовых норм региональных правовых актов включает в себя функции региональной правовой нормы, а также субъекты, объекты, формы и способы их реализации.

Региональная правовая норма, как самобытная и самостоятельная юридическая реальность, обладает рядом функций, которые в зависимости от социального и юридического предназначения этих норм выполняют самые разнообразные задачи. В их числе можно выделить такие функции, как регулятивная, охранительная, созидательная (учредительная), воспитательная, информативная, мотивационная, ориентационная, поощрительная (стимулирующая) и так далее.

Субъекты региональных правоотношений, которые наиболее явственно отражают специфику региональных правовых норм, отличаются большим разнообразием. В качестве этих субъектов выступают граждане Российской Федерации проживающие на территории региона; региональный коллектив граждан как целостная составная часть российского народа; избирательный корпус субъекта федерации; региональные парламенты; высшие должностные лица (главы) субъектов РФ; высшие исполнительные коллегиальные органы государственной власти субъектов федерации; иные лица занимающие государственные должности субъектов федерации; депутаты и государственные служащие субъектов федерации; судебные органы государственной власти субъектов РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; региональные отделения общероссийских политических партий и других общественных объединений.

Объектами региональных правоотношений являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа как политические формы организации государственной жизни граждан РФ на соответствующей территории субъекта федерации; территория, территориальное деление и административная граница субъекта РФ; бюджетные и внебюджетные средства, имущество и имущественные права субъектов федерации; поведение людей; деятельность органов и должностных лиц государств и государственных образований — субъектов Российской Федерации.

Формы реализации региональных правовых норм по существу совпадают с формами реализации правовых норм в других правовых системах, это исполнение, соблюдение и применение.

Способы реализации региональных правовых норм аналогичны тем, которые используются при осуществлении типовых норм права. В их числе обязывание, дозволение и запрещение.

6. Гарантии действия региональных правовых актов

Важнейшим элементом системы действия региональных правовых актов являются гарантии, поэтому актуальной задачей следует считать формирование современного представления о сущности и содержании этого феномена. Системно-комплексный анализ действующего законодательства и юридической практики даёт основание утверждать, что гарантии, которые являются порукой и залогом реализации правовых норм и соответственно правовых институтов, можно представить как исключительно широкую по своему объёму систему (систему систем) или мегакомплекс, которые имеют своей целью обеспечить осуществление норм материального и процессуального права, создать надёжные основания защиты, охраны и функционирования прав и свобод человека и гражданина.

На практике сложились и применяются разнообразные виды гарантий, которые обеспечивают общий режим правовой охраны правовых актов. На наш взгляд, первостепенное значение из них имеют следующие:

1)      Условия реализации правовых норм, например, законодательное закрепление особых мер защиты депутатов и других выборных должностных лиц, обеспечивающих им беспрепятственное выполнение властных полномочий.

2)      Средства реализации правовых норм, в том числе разработка и принятие конкретизирующих и вспомогательных правовых актов обеспечивающих реализацию органических и иных крупных законодательных актов.

3)      Правовые принципы, неукоснительное соблюдение которых обеспечивает реализацию правовых установлений содержащихся в нормах права, например, принцип иерархичности правовых актов в федеративном государстве.

4)      Порядок реализации прав и свобод человека и гражданина. Порядок реализации прав и свобод как самостоятельная юридическая конструкция объективируется через юридические процедуры. Юридические процедуры, представляющие собой правовые технологии реализации норм материального права в нормативно определённом порядке, например, порядок подачи искового заявления или порядок обращения с жалобой в органы государственной власти, в изобилии содержатся в процессуальных нормах.

5)      Опорные правовые теории и доктрины, гарантирующие осуществление юридических возможностей, закрепленных в правовых актах, в пределах существующих научных представлений о разумной, справедливой и рациональной организации общественных отношений.

В современной политической практике развития субъектов РФ вопросу гарантированного действия правовых актов уделяется значительное внимание. Поэтому гарантии действия региональных правовых актов, закреплённые в действующем законодательстве, образуют широкий перечень правовых институтов. Это:

1)      Стабильность конституционного строя РФ (ч.5 ст.13; ч.2 ст.16; ч.3 ст.55; ч.1 ст.77; ч.2 ст.80; ст.125 и ст.128; ч.1 ст.135 Конституции РФ);

2)      Строгое соблюдение принципа законности (ч.2 ст.15 Конституции РФ; п. «в» ч.1 ст.1 № 184-ФЗ от 6 октября 1999г.)

3)      Стабильность и непротиворечивость правовой системы (ст.ст. 15,16 и 76 Конституции РФ;)

4)      Независимое правосудие (ст.121 Конституции РФ)

5)      Глава субъекта РФ — гарант Основного Закона субъекта РФ и соблюдения текущих законов (ч. 3 ст.43 Устава Свердловской области)

6)      Конституционный (уставный) контроль главы субъекта РФ за действием         правовых актов субъекта (п. 18 ст.44 Устава Свердловской области)

7)      Конституционный (уставный) надзор главы субъекта РФ за действием правовых актов субъекта (п. 18 ст.44 Устава Свердловской области)

8)      Правовая самозащита Основного Закона субъекта РФ (глава 16 Устава Свердловской области)

9)      Общий режим юридической охраны правовых актов (ч.1 ст.115 № 4-ОЗ Свердловской области от 10.03.1999г.)

10)  Прокурорский надзор за исполнением и соблюдением правовых актов субъекта РФ (Ст. 21 закона РФ от 17.01.1992г. в ред. от 21.07.2104г. «О прокуратуре Российской Федерации»)

7. Завершающий вывод

Система действия региональных правовых актов в субъектах Российской Федерации представляет собой сложноорганизованный и целенаправленный кинетический, то есть и статичный и динамичный, процесс реализации содержащихся в них юридических возможностей в интересах защиты и последовательной реализации прав и свобод человека и гражданина, повышения эффективного и комплексного развития регионов в целом. Исследования данной системы показывают, что её составляют два блока: статичный и динамичный. Статичный блок включает в себя научно выверенное понимание регионального правового акта, виды региональных правовых актов и основные требования к их надлежащей форме и содержанию. Динамичный блок образуют порядок действия региональных правовых актов, принципы действия этих правовых актов, механизм действия правовых норм содержащихся в региональных правовых актах и гарантии реализации правовых актов данного вида. Диалектическое взаимодействие всех компонентов обоих блоков позволяет более надёжно и с наибольшей пользой добиваться искомых результатов в правоприменительной практике. Решающее значение при этом, как и в любой другой управленческой деятельности, имеет качество человеческих отношений между участниками правореализационной деятельности, складывающихся в процессе использования правовых форм и применения юридических конструкций и технологий.

В целях дальнейшего совершенствования системы действия региональных правовых актов представляется полезным разработать и принять рамочный федеральный закон, который бы определял принципиальную схему правотворческой деятельности субъектов федерации по созданию нормативных актов и регламентировал основные требования к их оформлению.

 

Литература:

 

1.      http://pravoteka.ru/encyclopedia11590

2.      http://www.9maya.ru/127-ustav-vnutrennejj-sluzhby-vooruzhennykh-sil.html

3.      http://www.9maya.ru/127-ustav-vnutrennejj-sluzhby-vooruzhennykh-sil.html

4.      http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ARB&n=188088&req=doc

5.      Теория государства и права. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2007.

6.      Баринина Ю. С. Технология продления действия нормативных правовых актов и договоров (некоторые тактические правила) URL: http://cyberleninka.ru/article/n/tehnologiya-prodleniya-deystviya-normativnyh-pravovyh-aktov-i-dogovorov-nekotorye-takticheskie-pravila (дата обращения — 13.01.2015)