«Повестка дня для мира» о мерах по повышению эффективности международного миротворчества ООН

Статья посвящена анализу положений концептуального программного документа ООН начала 1990-х гг. под названием «Повестка дня для мира», касающихся возможности повышения эффективности миротворчества ООН, оказавшегося в этот период в состоянии глубочайшего кризиса. Особое внимание уделяется вопросам миростроительства и защиты миротворческого персонала ООН.

Ключевые слова: ООН, «Повестка дня для мира», Б. Бутрос-Гали, миростроительство.

Принятый в январе 1992 г. программный документ Организации Объединенных Наций, посвященный вопросам обеспечения международного мира и безопасности и получивший название «Повестка дня для мира: превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира», стал своего рода наставлением для миротворческих операций нового поколения, потребность в которых международное сообщество осознало в конце 1980-х — начале 1990-х гг.

Мысль о необходимости качественного изменения миротворчества проходит красной нитью через весь документ. Его автор, Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали (1992–1996), определяет следующие основные критерии успешной операции: «четкий и практически выполнимый мандат; сотрудничество сторон в выполнении этого мандата; постоянная поддержка со стороны Совета Безопасности; готовность государств-членов направлять необходимый военный, полицейский и гражданский персонал, включая специалистов; эффективное командование ООН в штаб-квартире и в полевых условиях; адекватная финансовая и логистическая поддержка» [3, 20].

Указанные требования являются однозначными и по сей день остаются ключевым фактором для проведения успешной миротворческой операции. Так, периодически обсуждаемым является вопрос о предоставлении миссии достаточно надежного мандата, который бы позволил развернуть силы, эффективно способствующие восстановлению мира и гражданского правительства. Примечательно, что «Повестка дня для мира» четко показывает признание того, что миротворчество уже давно вышло за рамки чисто военного реагирования и стало комплексной, интегрированной военно-гражданской реакцией на кризисы. Акцент на повышение сложности миротворчества открыл путь будущим операциям, которые успешно скопировали многие функции государственного аппарата в таких странах, как Камбоджа, бывшая Югославия и Восточный Тимор.

Отдельное внимание «Повестка дня для мира» уделяет миростроительству, которое хоть и является, в первую очередь, дипломатической и гражданской составляющей миротворческого процесса, но одновременно признает и значимость военного компонента в обеспечении его инфраструктуры. Оказание материально-технической помощи и предоставление специалистов, обладающих познаниями в такой сфере, как, например, разминирование, значатся в документе как ключевые направления, в которые могут быть вовлечены военные [3, 24]. Многие государственные структуры, разрушенные в ходе конфликта и требующие восстановления во избежание его рецидива, опять же могут быть обеспечены, в первую очередь, силами военных.

В документе также затрагивается вопрос о защите персонала ООН, выполняющего задачи в рамках операций по поддержанию мира, и отмечается необходимость приложения усилий для обеспечения такой защиты на международном уровне. Совет Безопасности призывается «Повесткой дня для мира» к принятию мер в отношении лиц, которые нападают на миротворцев и сотрудников Организации, либо к свертыванию миротворческих операций под воздействием таких нападений. На практике Совет Безопасности ООН действительно осудил нападения на миротворческий персонал в Сомали и даже прекратил миротворческую операцию в этой стране, хотя фактически такое свертывание стало результатом одностороннего реагирования США на потери, понесенные американскими войсками в Сомали, а вовсе не благодаря «Повестке дня для мира».

Впрочем, реакция международного сообщества все же последовала. Два года спустя после принятия рассматриваемого программного документа, в 1994 г., была принята Конвенция о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала [7]. Именно она призвана защитить всех, кто работает в Организации, включая миротворцев [1]. Можно утверждать, что своим появлением Конвенция 1994 г. во многом обязана именно пропаганде Б. Бутроса-Гали, изложенной в «Повестке дня для мира».

Итак, «Повестка дня для мира» была нацелена на определение нового порядка для нового мира, в котором оказалось международное сообщество после окончания «холодной войны». По замыслу Генерального секретаря ООН, документ должен был действовать как катализатор для переориентации всего мирового сообщества в русле первоначальных целей Организации. При этом центральной темой «Повестки дня для мира» оставалось поддержание мира, которое превратилось в еще более полезный для самой Организации инструмент, несмотря на отсутствие упоминания о нем в Уставе ООН. Ряд вопросов, поднятых Генеральным секретарем, нашли свое отражение в упомянутой выше Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Доклад Бутроса-Гали послужил основой для развития изложенных в нем идей в последующих докладах (дополнение к «Повестке дня для мира» 1997 г., доклад Брахими 2000 г., «Ответственность за защиту» 2001 г., «При большей свободе» 2005 г.). Конечно, далеко не все изложенные в нем мысли нашли практическое применение. И в какой-то степени «Повестка дня для мира» являет собой в большей степени субъективное видение ее автора, нежели отражение реальной политики [5].

Пожалуй, лучшей иллюстрацией такого идеалистического подхода являются рекомендации Бутроса-Гали по поводу сил постоянной готовности ООН на основе ст. 43 ее Устава. Данная статья не была изначально направлена на формирование миротворческих сил; ее цель заключалась в обеспечении Организации военными средствами для осуществления принудительных мер, изложенных в ст. 42 Устава. Справедливости ради следует отметить, что «Повестка дня для мира», подчеркивая значение ст. 43, категорически отмечает, что формирование постоянных сил ООН не предназначено для использования в целях поддержания мира и даже принуждения к миру, для которых должны формироваться отдельные части и подразделения [3, 43–44]. Очевидно, что в «Повестке дня для мира» Генеральный секретарь отразил различие между принуждением к миру и большим спектром операций, для которых силы будут развертываться на основе ст. 43 Устава. При этом последние подлежат развертыванию только «для реагирования на откровенную агрессию, неизбежную или фактическую» [3, 42]. Таким образом, Генеральный секретарь как бы проводит разграничение между принуждением к миру и ситуацией, в которой вооруженный конфликт является неизбежным или фактическим. К сожалению, принуждение к миру прямо не упоминается в «Повестке дня для мира», поэтому трудно оценить, намеренно ли Генеральный секретарь проводит различие между принуждением к миру и вооруженным конфликтом, в котором ООН принимает активное участие.

В практическом плане реализация ст. 43 Устава ООН была попросту невозможной в тех реалиях, с которыми столкнулось все международное сообщество. Требования к планированию и материально-техническому обеспечению «постоянных сил ООН» были слишком высоки, стоимость такой инициативы неизбежно истощила бы ресурсы Организации, которая и без того постоянно испытывает финансовые ограничения. Даже приоритетное, в соответствии с Уставом ООН, направление ее работы — деятельность Верховного комиссара по правам человека не всегда может полноценно выполнять свои функции по причине недостаточного финансирования [2]. И все же, несмотря на наличие практических проблем со ст. 43 Устава, национальные вооруженные силы ряда государств поначалу приняли активное участие в попытке ее реализации [6]. Однако печальный опыт США в Сомали в 1993 г. довольно быстро положил конец заинтересованности этого государства в реализации ст. 43, в результате чего США на какое-то время утратили интерес ко всей миротворческой деятельности ООН [6]. А с потерей поддержки США значительно снизился и всеобщий интерес к продвижению положений указанной статьи Устава. Таким образом, доводы некоторых исследователей о том, что «Повестка дня для мира» способствовала популяризации концепции коллективной человеческой безопасности и стала, в частности, основой для гуманитарной интервенции, кажутся интересными, но вряд ли доказывают связь между этим документом и указанными концепцией и доктриной [4]. Безусловно, Бутрос-Гали подчеркнул растущее значение интервенции по мере развития миротворчества, но он по-прежнему придерживался той мысли, что государство остается главным учреждением, посредством которого должны осуществляться объединенные международные усилия. Вопрос же поддержания мира на основе согласия продолжал обсуждаться и, хотя вероятность вмешательства на основании главы VII Устава ООН стремительно росла, главенствовало мнение о том, что хотя бы одно государство — участник конфликта должно дать свое согласие на вмешательство извне.

Литература:

1.                  Зверев П. Г. Миротворческие операции ООН и Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала 1994 г // Материалы I Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы современной науки», март 2014. — Ставрополь: Логос, 2014. — С. 277–280.

2.                  Arbour L. Commissioner Laments UN Funding Shortfall [URL]

3.                  http://www.abc.net.au/news/newsitems/200505/s1379157.htm

4.                  Boutros-Ghali B. An Agenda for Peace. — New York. UN Doc. A/47/277 — S/24111 (1992).

5.                  Peou S. The UN, Peacekeeping and Collective Human Security: From An Agenda for Peace to the Brahimi Report // International Peacekeeping. — 2002 (Summer). — № 2, Vol. 9. — P. 51–68.

6.                  Rostow E. Should UN Charter Article 43 Be Raised from the Dead // Global

7.                  Affairs. — 1993, Winter. — P. 109–124.

8.                  Snyder J. W. Command versus Operational Control: A Critical Review of PDD-25 [URL] http://www.ibiblio.org/jwsnyder/wisdom/pdd25.html

9.                  UN Doc A/RES/49/59 (1994) (вступил в силу 15 января 1999 г.).