Ответственность за самовольное занятие земельного участка

Главным условием пресечения земельных правонарушений является юридическая ответственность. Вопросы применения юридической ответственности регламентируются как материальным, так и процессуальным правом, можно выделить Земельный Кодекс Российской Федерации [1] (далее — ЗК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [2] (далее — КоАП), Уголовный кодекс Российской Федерации [3] т.д.

Нормы материального права закрепляют различные составы земельных правонарушений, которые влекут тот или иной вид ответственности, процессуальные в свою очередь определяют порядок привлечения к соответствующему виду ответственности.

В юридической литературе обращается внимание низкую эффективность ответственности за правонарушения. Одна из причин наличие пробелов в законодательстве, регулирующем отношения в данной сфере. В данной работе проанализирована эффективность административной ответственности, предусмотренной за самовольное занятие земельного участка.

Понятия самовольного занятия земельного участка в законодательстве отсутствует, однако его можно вывести из нормы ст. 7.1 КоАП РФ. Согласно указанной статьи самовольное занятие земельного участка предполагает действие лиц, выражающиеся в фактическом его пользовании, то есть его использовании без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.

Какие же документы устанавливают права на землю? Документы о правах на земельные участки согласно в ст.26 ЗК РФ определены в Федеральном законе от 21.07.1997 N 122-ФЗ (в ред. от 06.04.2015) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [4], это свидетельство о государственной регистрации права, также это могут быть и договоры аренды, субаренды, безвозмездного срочного пользования, заключенные на срок менее одного года, когда не требуется их государственная регистрация. Так в ст. 14 данного Закона указано, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество удостоверяется по выбору правообладателя, это может быть либо свидетельство о государственной регистрации, либо выписка из Единого государственного реестра прав.

Следует отметить, что кроме документов, удостоверяющих право на земельные участки, существуют и документы, устанавливающие право на них: гражданско-правовые договоры, акты органов управления о предоставлении земельных участков, вступившие в законную силу судебные решения и др. Именно использование земельного участка без документов, устанавливающих право, квалифицируется как самовольное его занятие.

В судебной практике возникают некоторые вопросы, связанных с реализацией норм ЗК РФ и КоАП. Например, ФАС Московского округа от 9.03.2005 года по делу № КА-А40/1062–05 в кассационной инстанции признал незаконным и отменил оспариваемое постановление Москомзема о привлечении ООО «Эльтана» к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ [5]. Поскольку в п.1ст.652 ГК РФ установлено, что по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на земельный участок, который занят такой недвижимостью и необходим для ее использования. При том данное право передается на срок аренды недвижимости право пользования той частью земельного участка, которая занята зданием или сооружением и необходима для его использования по назначению [6].

Из вышесказанного можно сделать вывод, что арендатор здания, сооружения, находящегося на земельном участке, принадлежащем арендодателю на праве собственности, приобретает право пользования соответствующим земельным участком в силу прямого указания закона. Договор аренды здания, сооружения рассматривается как правоустанавливающий юридический факт, влекущий возникновение отношений по использованию земельным участка, а, следовательно, такое занятие земельным участком не может являться административным правонарушением. Таким образом, в данном случае право на земельный участок возникает вследствие реализации принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов.

Правонарушение самовольное занятие земельного участка имеет формальный состав, объективная сторона которого выражается в активных действиях по установлению фактического господства над земельным участком путем размещения на нем сооружений, огораживания, принятия иных мер для воспрепятствования доступа на него законных собственников (владельцев, арендаторов, других пользователе, в частности охраны; либо путем посева (посадки) сельскохозяйственных и иных растений и т. п.

Мониторинг судебной практики применения земельного законодательства выявил проблемы в правовом регулировании данных отношений, разрешение которых должно способствовать повышению эффективности юридической ответственности за земельные правонарушения. С марта 2015 года ст. 7.1. КоАП РФ дополнена примечанием, в котором законодатель устанавливает особенности привлечения к административной ответственности за данное правонарушение. [7].

Во-первых, законодатель установил, что при самовольном занятии земельного участка индивидуальные предприниматели несут ответственность наравне с юридическими лицами. До внесения изменений в КоАП лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие данное правонарушение, несли административную ответственность по общим основаниям, т. е. как физические лица. Почему же законодатель решил ужесточить ответственность для этой категории лиц? Рассмотрим на примере из правоприменительной практики: Хорошевский районный суд г. Москвы удовлетворил иск Юго-Западного транспортного прокурора к индивидуальному предпринимателю Ермолову А. О. об освобождении самовольно занятого земельного участка. Ранее прокуратурой в ходе проведения проверки было установлено, что индивидуальный предприниматель для оказания услуг шиномонтажная незаконно использовал часть земельного участка общей площадью 125 кв.м., расположенного в полосе отвода железной дороги в районе железнодорожной станции Серебряный Бор. По результатам прокурорской проверки предприниматель привлекался к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ. Кроме того, в соответствии с предписанием Управления Росреестра по городу Москве он обязан был освободить указанный земельный участок в срок до 16 июня 2014 г. Однако, несмотря на принятые прокуратурой и контролирующими органами меры, индивидуальный предприниматель продолжал незаконно использовать земельный участок, в связи, с чем прокуратура обратилась в суд с требованием освободить незаконно занятый земельный участок. [8].

Анализирую судебную практику, можно сделать вывод, что подобные случаи встречаются довольно часто. А, следовательно, именно, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, наиболее часто совершают данное правонарушение. Поэтому, на наш взгляд, с целью предотвращения самовольного занятия земельных участков законодатель усилил ответственность для этих лиц.

Во-вторых, в соответствии с примечанием к ст.7.1. КоАП РФ административный штраф исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка и рассчитывается из размера кадастровой стоимости земли. Ранее при наложении штрафов индивидуальные характеристики земельного участка, такие как категории земель, вид разрешенного использования, а также площадь земель не учитывались. На наш взгляд, нерационально было назначать одинаковое наказание за самовольное занятие земельного участка площадью 0,06 гектара и земельного участка площадью 10 гектаров. В настоящее время при привлечении к административной ответственности за данное правонарушение граждан будет взиматься штраф в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей. Кроме того, законодатель предусмотрел случаи, если кадастровая стоимость земельного участка не определена: на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

В-третьих, надо заметить, что законодатель с целью оптимизации и усиления ответственности за нарушения земельного законодательства значительно увеличил размер штрафа как для граждан, так и юридических лиц. Как отмечает С. Н. Братусь, ответственность должна стимулировать соблюдение требований закона, служить средством предупреждения правонарушений и укрепления правосознания [9]. Ранее административные штрафы были настолько низкие, что некоторым юридическим и физическим лицам было проще платить штрафы и продолжать неправомерно пользоваться занятым земельным участком. Так, по данным Росреестра, в 2013 году выявлено 178 тыс. нарушений положений о самовольном занятии земельных участков, начислено 300 млн руб. штрафов, устранено при этом лишь 68 тыс. нарушений. [10] Возможно, указанная выше мера поспособствует снижению количества нарушений земельного законодательства и интенсификации использования земельных участков, что позволит повысить эффективность управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц.

Отношения, возникающие при самовольном занятии земельных участков, помимо КоАП, регулируются и земельным законодательством. В ст. 60 ЗК РФ предусматривается, что нарушенное право подлежит восстановлению, в том числе и в случае самовольного занятия земельного участка, а это значит, что земельный участок должен быть приведен в состояние, которое существовало до совершения правонарушения.

В соответствии со ст. 76 ЗК РФ самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

Нормы, имеющие целью предупреждение данного правонарушения, содержится в ст..222 ГК РФ [11], в которой до 30 июня 2006 года было положение, в соответствии с которым судом могло быть признано права собственности на самовольно возведенную постройку, и в случае отсутствия права земельный участок, при условии, что он будет в установленном порядке будет предоставлен собственнику здания. В настоящее время право собственности на самовольно возведенную постройку может быть признано только за правообладателем земельного участка.

Для того, чтобы выявить какие именно проблемы существуют в регулировании данных отношений и предложить пути их разрешения проведем сравнительный анализ законодательства Российской Федерации и республики Беларусь.

В ст. 72 Закон о земле Республики Беларусь [12] содержится определение самовольного занятия земельного участка — это его использование без документа, удостоверяющего право на него, за исключением случаев использования по целевому назначению гражданами земельных участков, предоставленных им до 1 января 1999 года для строительства и (или) обслуживания жилого дома, обслуживания зарегистрированной организацией по государственной регистрации квартиры в блокированном жилом доме, ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, дачного строительства, строительства и эксплуатации индивидуального гаража для хранения транспортного средства, сведения о которых внесены в земельно-кадастровую документацию, а также иных случаев использования по целевому назначению земельных участков гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, предусмотренных актами Президента Республики Беларусь, решениями иных государственных органов, осуществляющих государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель в соответствии с их компетенцией, предусмотренной настоящим Кодексом и иными актами законодательства, либо по постановлению суда. Легальное определение самовольного занятия земельного участка исключает неоднозначное толкование этого правонарушения.

Однако есть и такие положения, которые схожи с положения законодательством РФ, так устанавливается, что самовольно занятый земельный участок должен быть возвращен по его принадлежности, причем без возмещения лицу затрат, которые были им произведены за время незаконного использования. За счет средств лица, самовольного занявшего земельный участок, производится приведение данного участка в пригодное для использования состояние, а также снос возведенных строений.

Благодаря такой регламентации отношений возникает намного меньше вопросов о том, какая именно ответственность может быть применена за самовольное занятие земельного участка, какие последствия возникают, если нарушитель отказывается восстановить прежнее состоянии, какие взыскания на него могут быть наложены. Большое значение имеет то, что в соответствии Кодексом Республики Беларусь о Земле властные органы могут оказать воздействие на правонарушителей, произведя снос сооружений за их счет. На наш взгляд, это положения необходимо учесть российскому законодателю для того чтобы обеспечить единообразное толкование норм.

Литература:

1.      Земельный Кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 1994, № 32, ст. 3301,2014, № 19, ст.2329.

2.      Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Собрание законодательства РФ, 2001, № 44, ст. 4147; 2014, № 26 (часть I), ст. 3377

3.      Уголовный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ,1996, N25, ст. 2954, 2014, N 48, ст. 6651.

4.      Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (в ред. от 06.04.2015) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ, 1997, N 30, ст. 3594; 2015, N 14, ст. 2022

5.      Постановление ФАС Московского округа от 9 марта 2005 по делу N КА-А40/1062–05.

6.      Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» // Вестник ВАС РФ», 2005, N 5,

7.      Федеральный закон «О внесении изменений в правонарушениях» // Собрание законодательства РФ, 09.03.2015, N 10, ст. 1416.

8.      Решение Хорошевского районного суда г. Москвы от 29 августа 2014 г. по делу № 2–4962/2014 ~ М-4625/2014. URL: http://horoshevsky.msk.sudrf.ru/modules. (дата обращения: 17.04. 2015).

9.      Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.1976.С.6.

10.  Ежедневный мониторинг законодательства. URL: http://www.agr-city.ru/ru/news/2579 (дата обращения: 17.04.2015)

11.  Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ 1994, № 32, ст. 3301,2014, № 19, ст.2329

12.  Кодекс Республики Беларусь о Земле (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2008 г., № 275, 2/1544) 2008, № 425-З; 2012 г. № 432-З. URL: http://www.etalonline.by (дата обращения: 17.04.2015)