Ограничения частной собственности на землю

В статье рассматриваются основные ограничения частной собственности на землю на законодательном уровне. Ограничения являются важной составной частью земельного права, поскольку без них трудно было бы представить управление и контроль государства земельными ресурсами, учитывая то, что земля не представляет собой монотонный покров грунта, а отличается разнообразием, в том числе и в правовом смысле. Поэтому установление ограничений на землю является одним из инструментов государства по управлению земельными ресурсами. Эти ограничения регулируются Конституцией РФ и Федеральными Законами. Вследствие этого целью данной статьи является выяснение какие ограничения частной собственности на землю существуют в РФ и раскрытие их особенностей с учетом преимуществ и недостатков.

Ключевые слова: частная собственность; ограничения; природный ресурс; изъятие из оборота.

В Конституции РФ в ч. 2 ст. 9 [1] указано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иных формах собственности.

В ч.2 ст. 36 Конституции РФ говорится, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав третьих лиц.

Однако, несмотря на казалось бы точное формулирование статьей Конституции обязанностей собственника по использованию земельного участка, они вовсе не являются исчерпывающими, в отличие от собственности на другое имущество.

Это обусловлено тем, что земельные участки — это особые объекты права собственности. Эта особенность обусловлена уникальными свойствами земли и ее особого публичного значения. Этот особый характер земли закреплен в ч.1 ст. 9 Конституции РФ, которая гласит, что земля и другие природные ресурсы охраняются в РФ как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельным Кодексом и другими федеральными законами устанавливаются основные ограничения частной собственности на землю. Ограничения прав на землю представляют собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. Эти ограничения различны как по своему объему, так и по субъектному составу.

Существуют следующие основные ограничения частной собственности на земельные участки:

-          запрет нанесения ущерба окружающей среде, правам и законным интересам иных лиц при владении, пользовании и распоряжении собственником земельных участков.

-          установление законодательством полностью изъятых из оборота и ограниченных в обороте земельных участков.

-          использование земельного участка в соответствии с целевым назначением и к принадлежности к той или иной категории земель;

-          обязанность по рациональной эксплуатации и воспроизводству, соблюдению экологических требований по охране от загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородных почв на землях соответствующих категорий;

-          ограничения относительно субъектного состава участников земельных отношений;

-          ограничения относительно количественного состава земельных участков;

-          особые условия отчуждения земельных участков, совершения сделок;

-          законодательно установленная презумпция государственной собственности на землю.

Данный перечень ограничений является основным, однако не исчерпывающим, поскольку в п. 3 ст. 56 ЗК РФ [2] ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренным настоящим кодексом для охраны зон.

В законодательстве нет единого перечня классификации ограничений права собственности на земельные участки, поэтому правоведы классифицируют их по отдельно взятым признакам [3].

Однако ввиду важности указанных ограничений вследствие их абсолютного и бессрочного применения к праву собственности на землю, в том числе и к праву частной собственности, считается разумным более подробно остановиться на каждом из них.

Запрет нанесения ущерба окружающей среде, правам и законным интересам иных лиц при владении, пользовании и распоряжении собственником земельных участков установлен ч. 2 ст. 36 Конституции РФ и п. 3. Ст. 209 ГК РФ [4]. Это ограничение характерно для права собственности на любое имущество, однако применительно к земельным отношениям оно имеет специфические особенности. К одним из таких особенностей относится та, что земля не существует как обособленное имущество, а представляет собой природный объект и природный ресурс, что вытекает из ст. 6 ЗК РФ. Это обуславливается тем, что земля используется не только как основа сельского и лесного хозяйства, но и как базис для большинства видов деятельности человека, а также для расположенных над ней и под ней природных ресурсов

Следующим ограничением является установление законодательством полностью изъятых из оборота и ограниченных в обороте земельных участков. Ст. 27 ЗК РФ содержит закрытый перечень земель, изъятых из оборота и ограниченных в обороте. В пункте 2 данной статьи определяется статус земель, изъятых из оборота, и устанавливается, что они не предоставляются в частную собственность и не могут быть объектами сделок в соответствии с гражданским законодательством. Этот же пункт статьи определяет статус земель, находящихся в ограниченном обороте, и оговаривает, что они могут предоставляться в частную собственность в случаях, установленных федеральными законами. Однако правило касаемо предоставления земельных участков, ограниченных в обороте, не является идеальным, поскольку в соответствующем федеральном законе должно содержаться прямое указание на то, что ограниченный в обороте участок может находиться в частной собственности путем его отчуждения или предоставления. Следует отметить, что в настоящее время подобных федеральных законов не принято. Другим примером является коллизия норм права. По подп. 1 п.. 5 ст. 27 ЗК РФ устанавливаются, что ограничиваются в обороте земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий. Исходя из абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК РФ земли, ограниченные в обороте, могут предоставляться в частную собственность в случаях, установленных федеральными законами. Согласно п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [5] не подлежат отчуждению земельные участки, в том числе в составе земель особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, можно сделать вывод, что земли особо охраняемых природных территорий не могут предоставляться в частную собственность, вопреки абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК РФ.

Следующим ограничением выступает использование земельного участка в соответствии с целевым назначением и принадлежности к той или иной категории земель. Согласно ст. 42 ЗК РФ все собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежности к той или иной категории земель. Ч.1 Ст.8.8 КоАП РФ [6] предусматривает административную ответственность за использование гражданами, должностными и юридическими лицами земельных участков не по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель.

Изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его целевым назначением, устанавливается ст. 284 ГК РФ. Данное ограничение является весьма значимым, поскольку земельный участок является специфическим, особо ценным объектом имущественных отношений. Поэтому использование земельного участка не по его целевому назначению приводит к ухудшению состояния земли и в последующем могут понадобиться серьезные усилия, чтобы привести земельный участок в состояние, пригодное к использованию по назначению.

Еще одним ограничением частной собственности на земельные участки выступает обязанность собственника по рациональной эксплуатации и воспроизводству, соблюдении экологических требований по охране от загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородных почв на землях соответствующих категорий.

По ст. 42 ЗК РФ среди обязанностей собственника земельного участка выделяется недопущение загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородных почв на землях соответствующих категорий.

Порча и уничтожение плодородного слоя почвы — частичное или полное разрушение плодородного слоя почвы, производимого путем физического воздействия. Последствиями таких воздействий является снижение природно-хозяйственной ценности земли и ухудшение ее биологических свойств. За несоблюдение данных обязанностей собственники земельных участков несут ответственность по гл. 8 КоАП РФ. При осуществлении грубых нарушений земельные участки могут быть изъяты у собственника на основании ст. 285 ГК РФ.

Одним из наиболее важных ограничений частной собственности на землю выступает субъектный состав лиц, которые могут быть собственниками земельных участков. Согласно ст. 15 ЗК РФ земля может находиться в собственности граждан, юридических лиц. Иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Однако в п. 3 этой статьи указывается, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут иметь земельные участки, находящиеся в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ [7] в соответствии с федеральным законодательством о Государственной Границе РФ, и на иных установленных особо территориях. Помимо выше названных субъектов, право собственности которых на земельные участки ограничены, выступают также совместные предприятия, доля иностранного капитала в которых превышает 50 %.

К иным особо установленным территориям относятся земли сельскохозяйственного назначения [8] и особо охраняемые природные территории. Ст. 95 ЗК РФ устанавливает, что земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. Также в п. 2 данной статьи говориться, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Однако в части не упоминается право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на включение земель, находящихся в их собственности в земли особо охраняемых природных территорий.

Следующим ограничением выступает количественный состав земель, которыми на праве собственности могут иметь субъекты земельных отношений.

Это ограничение также специфично именно для права собственности на землю. В соответствии с п. 2 ст. 213 ГК РФ количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц не ограничивается, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обороны и безопасности страны. Однако п. 2 ст. 4 ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” устанавливаются количественные ограничения, но только в отношении участников земель сельскохозяйственного назначения, которые могут находиться в собственности граждан и юридических лиц. На сегодняшний день этот закон является единственным регулятором количества земель, которые могут находиться в частной собственности на федеральном уровне. Однако конкретные размеры таких земельных участков могут устанавливаться законами субъектов РФ.

Еще одно ограничение связано с особым условием отчуждения земель и совершения сделок. По ст. 8 ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” установлено, что при продаже земельного участка собственником земельного участка преимущественное право покупки возникает у субъекта РФ и в случаях установленным законом муниципального образования. Продавец должен подать извещение в высший исполнительный орган федеральной власти субъекта или орган местного самоуправления с указанием цены, размера, местоположения земельного участка, срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет.

И только в случае отказа субъекта РФ или муниципального образования от покупки земельного участка, который может быть получен не позднее тридцати дней после отправления извещения продавцом продавец может в течение года продать земельный участок третьему лицу, но по цене не ниже той, которая была указана субъекту РФ или муниципальному образованию.

Также в соответствии со ст. 8 Водного Кодекса РФ [9] не подлежат разделу те земельные участки, в границах которых находятся пруд или обводненный карьер, если раздел земельного участка требует раздел таких водных объектов.

Помимо названных выше ограничений права собственности на землю, государство устанавливает презумпцию государственной собственности на землю.

Согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований являются государственной собственностью. Это положение исключает нахождение земель в качестве бесхозяйного имущества. Поэтому, если у граждан, юридических лиц и муниципальных образований отсутствуют соответствующие правоустанавливающие документы на земельные участки, они автоматически переходят в государственную собственность.

Все рассмотренные выше ограничения имеют существенное значение для функционирования земли как природного объекта и природного ресурса. Ввиду публичности земли некоторые ограничения применяются и к другим формам собственности на землю, например, такое как запрет нанесения ущерба окружающей среде, правам и законным интересам иных лиц при владении, пользовании и распоряжении собственником земельных участков, а некоторые ограничения применительно в первую очередь к частной собственности на землю, например, ограничения относительно субъектного состава участников земельных отношений и др.

При ограничении права собственности на землю встречаются и такие нормативно-правовые акты, которые недостаточно доработаны законодателем и даже вступают в противоречия с другими законами. Ярким примером тому является неопределенность законодателя по поводу статуса земель особо охраняемых природных территорий, который был описан выше. В земельном законодательстве встречаются также и пробелы, например, Земельный Кодекс РФ содержит норму о том, что земельные участки, ограниченные в обороте, могут предоставляться в частную собственность в случаях, указанных в федеральных законах. Однако федеральные законы не содержат прямого указания на то, в каких случаях возможно предоставление земельного участка, находящегося в ограниченном обороте. Эти и другие проблемы требуют от законодателя устранить все возможные проблемы и коллизии в праве и недопустить их появления в дальнейшем. Изъятие земли для государственных и муниципальных нужд также вызывает ряд вопросов. Конституция РФ в ч. 3 ст. 35 не предусматривает изъятие земли для муниципальных нужд, тогда как ст. 49 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ предусматривают возможность изъятия земли как для государственных, так и для муниципальных нужд. Данное противоречие нормативных актов также необходимо урегулировать. Ввиду того, что ст. 35 Конституции РФ находится в главе 2, то изменить ее без принятия новой Конституции невозможно. На мой взгляд, это противоречие может быть устранено посредством прямого разъяснения позиции Конституционного Суда РФ по этому вопросу. В целом же ограничению собственности на землю государство уделяет достойное внимание, поскольку после распада СССР нужно было поменять весь массив нормативно-правовых актов, поскольку эта проблема коснулась не только государства, но и всех граждан РФ. Таким образом, несмотря на недостатки земельного и гражданского законодательства, государство смогло сориентироваться и сформировать законодательство, регулирующее ограничение частной собственности на землю, достойное правового государства.

Литература:

1.                  Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации поправках к Конституции Российской Федерации, от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// «Российская газета». − 1993. − № 237.

2.                  Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 08.03.2015)// «Российская газета». — 2001. № 2823.

3.                  Ограничение права собственности на землю: история и современность // Вестник института права СГЭА. Актуальные проблемы правоведения: Научно-теоретический журнал. Самара.2002. № 2.

4.                  Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 02.03.2015) [Электронный ресурс]// СПС «Консультант Плюс».

5.                  Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «О приватизации государственного и муниципального имущества» [Электронный ресурс]// «СПС Консультант Плюс».

6.                  «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (КоАП РФ) № (ред. от 06.04.2015)от 30.12.2001 N 195-ФЗ [Электронный ресурс]// СПС «Консультант Плюс».

7.                  Указ Президента Российской Федерации от 9 января 2011 г. № 26 “ Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками” [Электронный ресурс]//СПС «Гарант».

8.                  ФЗ от 22.07 2002 года № 101-ФЗ (ред. от 01.12.2014) “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” [Электронный ресурс]// СПС «Консультант Плюс».

9.                  Водный Кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 31.12.2014) [Электронный ресурс]//СПС «Консультант Плюс».