Исторические аспекты формирования статуса прокурора в Российской Империи

История создания и развития какого-либо государственного органа помогает лучше понять: во-первых, историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов; во-вторых, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган; в-третьих, изучая историю того или иного государственного органа, мы сможем в современных условиях принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа. Сказанное в полной мере относится и к органам российской прокуратуры, уголовно-процессуальная деятельность которых на протяжении всей истории их существования оценивалась неоднозначно. Уголовное судопроизводство в механизме государственности появилось гораздо раньше, чем институт прокурорского надзора, что изначально предопределяло специфику статуса прокурора в уголовном судопроизводстве.

В России прокуратура была учреждена в царствование Петра Первого. Указ от 12 января 1722 года, которым было предписано введение при Сенате должности генерал-прокурора и обер-прокурора и при каждой коллегии- должности прокурора, является первым правовым актом, узаконившим этот государственный институт. Создание прокуратуры предполагало возможность осуществлять полноценный надзор за соблюдением законов, что, как показала история, оправдало ожидания: вначале прокуратура потеснила подчиненный ей фискалат, а вскоре он и вовсе прекратил свое существование.

Правовая регламентация института фискалата как органа надзора за законностью была осуществлена 17 марта 1714 года Указом «О должности фискалов». Фискалам вменялось в обязанность тайно надзирать за действиями всех должностных лиц, прежде всего в целях борьбы с казнокрадством и взяточничеством, доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей, эти задачи позже были переданы прокурорским органам.

Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была непопулярной в общественном мнении и слабо влияла на создание обстановки законности. Практика показала ненадежность фискалата как органа надзора за законностью. Сами фискалы, функционируя в системе тайной слежки и доносов, сплошь и рядом становились на путь злоупотреблений. Самая же главная проблема состояла в том, что фискалат не был способен предупреждать нарушения законов.

На момент создания прокуратуры в России сложился розыскной тип уголовного процесса, который, по словам А. В. Смирнова, представляет «такой порядок производства, когда функции уголовного преследования, защиты и функция принятия решения по делу- судебная или юстиции,- сливаются в деятельности одного государственного органа» [1, с.111]. Этот орган, каковым являлся суд в лице чиновников административных органов, сам возбуждал уголовное преследование, проводил расследование деяния, осуществлял сбор и анализ доказательств, и сам же принимал окончательное решение по делу. При таком процессе самостоятельные стороны обвинения и защиты отсутствовали. И поскольку нет обвинителя, то его функции выполнял сам суд, то есть обвинительная власть не была отделена от судебной.

Основным правовым источником уголовно-процессуального права того периода, наряду с Соборным уложением 1649 года, был Воинский устав. Принятые Петром Первым акты военного законодательства распространялись и на другие сферы общественных отношений, в частности, речь идет о приложении к данному Уставу — «Краткого изображения процессов или судебных тяжб». М. А. Чельцов-Бебутов отмечает, что «формально «Краткое изображение» должно было регулировать военно-уголовный кодекс, однако ряд положений этого закона имел большое широкое значение, так как в них говорилось не только о «военных», но и о гражданских (то есть общеуголовных) делах. Поэтому практика распространила действие «Краткого изображения процесса» и на производство в других судах,кроме военных» [2, с.709].

«Кратким изображением» был законодательно оформлен в России «подлинный розыскной процесс» со всеми его типичными чертами. К ним, в частности, относятся:

-          активность суда,

-          преимущественное значение письменности,

-          ограничение прав обвиняемого (подследственного),

-          система формальных доказательств, сила которых определена законом.

На этом этапе, в начальной стадии ее развития, русская прокуратура, по выражению Н. В. Муравьева, представляла собой прокуратуру «фискально-контрольного типа» [3, c.23]. В отличие от аналогичных институтов многих зарубежных государств, где появление прокуратуры было связано с развитием публичной формы уголовного преследования, в России прокуратура первоначально была учреждена с целью установления административного (общего) надзора. И вплоть до судебных реформ 1864 года «собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность, -по словам Н. В. Муравьева,- составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» [3, c.359]. Действительно, указ 12 января 1722 года учредил должности прокуроров при надворных судах. По первоначальному замыслу генерал-губернатор являлся лицом, в руках которого должен был сосредоточиться надзор за правильным законным ходом управления страной, прежде всего в ее центральных учреждениях, а затем и на местах. Он должен был стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех тех из граждан, кто не мог сам в достаточной степени защитить сои интересы. В его руках сосредоточивалась огромная контролирующая власть в области управления государством: с одной стороны — высший всеобъемлющий контроль деятельности государственных установлений, с другой — представительство и защита интересов государства, церкви и всех недостаточно в своих правах огражденных подданных в их отношениях к государственной власти. Петр Первый, однако, быстро отказался от такого построения. Должность генерал-губернатора устанавливалась исключительно с надзирающей функцией за деятельностью всех государственных учреждений и Сената в особенности. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган-Сенат,- рассматривая все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Он наделял полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать указы по вопросам, не урегулированным правом. На генерал0прокурора возлагались также наблюдение за интересами казны и надзор по арестантским делам. В отличие от службы фискалов, прокуроры осуществляли надзор гласно. Тщательная проработка статуса прокуратуры продолжалась. 5 апреля 1722 г. Регламент адмиралтейств-коллегий был дополнен указом о должности прокурора коллегии. В дальнейшем этот Указ лег в основу положений о прокурорах других коллегий и надворных судов. Непосредственное участие в разработке указа, посвященного должности генерал-прокурора, принял сам Петр Первый. Было подготовлено пять редакций. Он собственноручно вносил многочисленные исправления. 27 апреля 1722 года Указ о должности генерал-прокурора был подписан. В Указе император суть должности прокурора выразил словами: «сей чин, яки око наше и стряпчий о делах государственных». Генерал-прокурор подчинялся только императору. В качестве помощника генерал-прокурора устанавливалась должность обер-прокурора. В их распоряжении находился широкий штат прокуроров, состоящих при различных присутственных местах (прокуроры коллегий Сената, провинций, при надворных судах). Генерал-прокурору были подчинены также фискалы (до их упразднения в 1728 году). Главное отличие этого Указа от январского состоит в положении об ответственности прокуроров. Генерал-прокурор освобождался от ответственности за неподтвердившееся доношение или протест, но «ежели то часто будет употреблять, то не без вины будет». Указ оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия. Таким образом можно считать, что прокуратура создавалась в России как орган, осуществляющий от имени императора повсеместный (в центре и на местах) и постоянный контроль за действиями и распоряжениями государственных учреждений и соответствием их законам верховной власти, и ведущий борьбу с злоупотреблениями (особенно казнокрадством, взяточничеством и т. п.). Прокуратура при Петре Первом сыграла определенную роль в устранении беззакония, в осуществлении надзора за управленческим аппаратом. Соответственно, функциями прокуратуры на исследуемом этапе можно считать (а) постоянное наблюдение (надзор) за соответствием законам деятельности и решений поднадзорных прокуратуре органов и учреждений, (б) предложения по устранению нарушений законов и (в) протесты по незаконным решениям.

Однако в целом, по мнению ряда исследований [4,5,6,7], посвященных истории становления прокуратуры, прокурорский надзор сводился к надзору «за ходом бумаг». Генерал-прокурор раскрывал через своих агентов очень мало злоупотреблений в центральных правительственных учреждениях, хотя «русская центральная администрация середины XVIII века совершенно не отличалась пуританской чистотой своих деловых нравов, злоупотребления на почве взяточничества были в то время особенно распространены» [3, c.358]. Аппарат прокуратуры использовался прежде всего в борьбе за политическую власть. С момента создания (1722г.) и до судебных реформ Александра II прокуратура была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляли лишь одно из частных дополнений к функции надзора.

Анализ законодательства рассматриваемого периода развития государства позволяет заключить, что собственно прокуратура как социальная система государственных органов фактически еще отсутствовала. Петровское законодательство практически не называло и не раскрывало функции прокуроров. Их полномочия и обязанности не определялись и указом о прокурорах надворных судов. Состоя при сенате, коллегиях, надворных судах и иных отдельных учреждениях, прокуроры первоначально не имели какой-то особой сферы деятельности. Они обязаны были следить за исполнением законов со стороны «присутственных мест». Для этого им надлежало присутствовать в заседаниях тех учреждений, при которых они состояли.

В сфере уголовно-процессуальных отношений прокурор не обладал полномочиями по возбуждению уголовного дела, расследованию преступлений и поддержанию государственного обвинения.

Таким образом, можно заключить, что уголовно-процессуальная деятельность прокурора на начальном этапе создания прокуратуры особо не выделялась. Надзор за рассмотрением уголовных дел был единственной функцией прокуратуры в области уголовного судопроизводства рассматриваемого периода, причем, как отмечает Г. Н. Королев [8, c.14], надзор не по существу, а формальный, т. е. надзор не за законностью решения, а за тем, чтобы это решение состоялось, чтобы административные органы выполнили возложенные на них обязанности и рассмотрели подсудное им уголовное дело в установленные сроки и в соответствии с регламентом.

Литература:

1.                  Смирнов А. М.: Модели уголовного процесса.-СПб.,2000.

2.                  Чельцов-Бебутов М. А. Курс уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах.-СПб.,1995г.

3.                  Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы.М.,1889г.

4.                  Благовидов Ф. В. Обер-прокуроры Святейшего Синода в XVIII и первой половине XIX века.,Казань,1900г.

5.                  Веретенников В. И. Очерки истории Генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени.-Харьков,1915г.

6.                  Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII века и Генерал-прокуроры.-СПб.,1866г.

7.                  Ливанов П. И. Опыт биографий Генерал-прокуроров и министров юстиции.-СПб.,1863г.

8.                  Королев Г. Н. Учение об уголовно-процессуальной деятельности прокурора.-Н.Новгород,2004г.